Blogreeks Gebiedsontwikkeling – deel 7: Rol van stikstof in gebiedsontwikkeling

Stikstof is daarmee niet louter een milieuvraagstuk: het is een juridisch obstakel dat gebiedsontwikkeling in de kern raakt. Wie woningbouw, bedrijventerreinen of infrastructuur wil realiseren in of nabij stikstofgevoelig gebied, loopt onvermijdelijk aan tegen een vergunningplichten, beoordelingsverplichtingen en mitigerende maatregelen. In deze blog bespreken wij het juridische kader stap voor stap: de systematiek van de voortoets en passende beoordeling, de rol van mitigerende maatregelen (intern en extern salderen) en de ADC-toets als uiterste mogelijkheid. Wij sluiten af met praktische aandachtspunten voor initiatiefnemers.

1. Stikstof als juridisch kader voor gebiedsontwikkeling
Bij gebiedsontwikkeling is de nabijheid van Natura 2000-gebieden vaak doorslaggevend. Het Europese natuurbeschermingsrecht – en in het bijzonder de Habitatrichtlijn – schrijft voor dat de overheid geen activiteiten mag toestaan die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor deze gebieden. Vrijwel elke serieuze gebiedsontwikkeling zorgt echter voor extra stikstofuitstoot, bijvoorbeeld door bouwverkeer, werktuigen en het toekomstige gebruik van het gebied. Daarmee komt al snel de vraag op of die uitstoot de instandhoudingsdoelstellingen van nabijgelegen Natura 2000-gebieden kan aantasten. Het recht maakt daarbij een duidelijk onderscheid tussen plannen en projecten. Voor plannen, zoals een omgevingsplan dat een ontwikkellocatie mogelijk maakt, geldt dat een bestuursorgaan het plan niet mag vaststellen als hierdoor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied in gevaar komen.[2] Voor projecten, de feitelijke uitvoering van de gebiedsontwikkeling, geldt dat zodra significante gevolgen niet op voorhand zijn uit te sluiten, een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (hierna ”omgevingsvergunning”) nodig is.[3]

Voor de praktijk van gebiedsontwikkeling is van belang dat de vergunningplicht bovenop andere vergunningplichten komt. Een initiatiefnemer die bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwen aanvraagt, kan tegelijkertijd verplicht zijn een aparte Natura 2000-toetsing te doorlopen. Dit stapelt de procedures en maakt gebiedsontwikkeling in stikstofgevoelig gebied aanzienlijk complexer.

2 De voortoets: eerste ijkpunt voor de initiatiefnemer
Gebiedsbescherming begint bij de voortoets. In deze fase wordt beoordeeld of het plan of project – al dan niet in combinatie met andere plannen of projecten – significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Daarbij wordt gekeken naar de stikstofgevoelige habitattypen en soorthabitats in het betreffende gebied, gemeten aan de hand van kritische depositiewaarden: de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast. Kunnen significante effecten op basis van deze analyse worden uitgesloten, dan volstaat de voortoets en kan het plan worden vastgesteld en/of is geen omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig.

In de praktijk wordt de voortoets bij gebiedsontwikkeling vrijwel altijd uitgevoerd met een AERIUS-berekening. Laat deze berekening zien dat de stikstofdepositie 0,00 mol per hectare per jaar bedraagt op alle stikstofgevoelige habitats in het relevante Natura 2000-gebied, dan zijn significante gevolgen op voorhand uitgesloten. Het omgevingsplan kan dan worden vastgesteld en/of er is geen omgevingsvergunning nodig. Valt de depositie hoger uit, dan is de vraag of de uitstoot kan worden teruggebracht – bijvoorbeeld door in te zetten op elektrisch materieel of het stimuleren van fietsverkeer in plaats van autoverkeer. Als ook die maatregelen onvoldoende soelaas bieden, resteert de mogelijkheid van een ecologische beoordeling om op basis van objectieve gegevens alsnog aan te tonen dat significante gevolgen zijn uitgesloten.

Een cruciaal aandachtspunt voor gebiedsontwikkeling is dat in de voortoets géén rekening mag worden gehouden met mitigerende maatregelen zoals intern of extern salderen. Wel mogen standaardelementen van het project zelf en de positieve effecten van autonome ontwikkelingen en vaststaande instandhoudings- of passende maatregelen worden meegenomen, maar uitsluitend als deze zeker en onomstreden zijn. Voor initiatiefnemers betekent dit dat al bij het ontwerp van het project moet worden nagedacht over hoe de stikstofuitstoot intrinsiek wordt beperkt, nog vóórdat mitigerende maatregelen in beeld komen.

3. De passende beoordeling: inhoudelijke toets aan Natura 2000-doelstellingen
Als in de voortoets significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling vereist. Daarin wordt onderzocht wat de gevolgen van het plan of project zijn voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. De juridische lat ligt hoog: op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis mag er redelijkerwijs geen twijfel bestaan dat er geen schadelijke gevolgen voor het Natura 2000-gebied optreden.[4] Pas als de bevoegde autoriteit die zekerheid heeft, kan het omgevingsplan worden vastgesteld en/of de omgevingsvergunning worden verleend – en kan de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk van start.

Binnen de passende beoordeling kan wél rekening worden gehouden met mitigerende maatregelen, zoals intern en extern salderen. Saldering is in de praktijk van gebiedsontwikkeling veruit de meest gebruikte mitigerende maatregel bij stikstof. Dit zijn maatregelen waarmee beoogd wordt de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te beperken, zodat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet aantast.

Intern salderen houdt in dat de stikstofgevolgen van het nieuwe project worden verrekend met de gevolgen van de bestaande, vergunde situatie op dezelfde locatie. Dit biedt kansen voor gebiedsontwikkeling op bestaande locaties – zoals de herontwikkeling van bedrijventerreinen of de transformatie van agrarische percelen – maar de inzetbaarheid van intern salderen is door recente rechtspraak sterk ingeperkt. De uitspraken van eind 2024 en begin 2026 maken duidelijk dat intern salderen in de voortoets niet langer is toegestaan en dat in de passende beoordeling moet worden getoetst aan het additionaliteitsvereiste.

Extern salderen houdt in dat stikstofruimte van een ander bedrijf of project op een andere locatie wordt ingezet om de depositie van de gebiedsontwikkeling te compenseren. Voor veel gebiedsontwikkelingen is extern salderen de belangrijkste route, maar ook hier gelden strenge eisen. Het additionaliteitsvereiste bepaalt dat salderen alleen is toegestaan als de ingezette referentiesituatie niet ook noodzakelijk is als instandhoudings- of passende maatregel om de natuur te behouden of te herstellen. Dit vereiste kan de beschikbare saldeerruimte voor gebiedsontwikkelaars fors beperken.

Tegenover de inzet van intern en extern salderen staan strikte voorwaarden: de verwachte voordelen van de maatregel moeten vaststaan, de wijziging of beëindiging van de bestaande situatie moet zijn verzekerd vóór inwerkingtreding van het nieuwe project en de referentiesituatie mag niet dubbel worden ingezet.[5] Onzorgvuldige onderbouwing van mitigerende maatregelen is dan ook een veelvoorkomende reden dat een omgevingsplan wordt vernietigd of dat vergunningverlening voor gebieds-ontwikkeling strandt.

:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).

In de praktijk wordt de voortoets bij gebiedsontwikkeling vrijwel altijd uitgevoerd met een AERIUS-berekening

4. De ADC-toets: de smalle doorgang voor gebiedsontwikkeling
Als ook de passende beoordeling onvoldoende zekerheid biedt om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken, resteert slechts één route: de ADC-toets. Deze stelt drie cumulatieve voorwaarden, waarbij de lat voor elk afzonderlijk hoog ligt.

1. Alternatieven
Er mogen geen alternatieve oplossingen bestaan. Dit vereist een grondig alternatievenonderzoek waarbij alle haalbare opties worden onderzocht, met bijzondere aandacht voor hun prestaties ten opzichte van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. In de context van gebiedsontwikkeling betekent dit dat moet worden nagegaan of de beoogde ontwikkeling op een andere locatie, in een andere omvang of met een andere inrichting realiseerbaar is.

2. Dwingende reden van groot openbaar belang
Hierbij speelt de aard van de aangetaste natuurwaarden een bepalende rol. Gaat het om niet-prioritaire habitattypen of soorten, dan kunnen ook sociale of economische belangen als grond worden ingeroepen – bijvoorbeeld de woningbouwopgave of de aanleg van noodzakelijke infrastructuur. Worden daarentegen prioritaire habitattypen of soorten geraakt, dan zijn alleen dwingende redenen verband houdend met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of wezenlijk gunstige milieueffecten aanvaardbaar. Voor de meeste gebiedsontwikkelingen met een sociaaleconomisch profiel is de ADC-toets daarmee uitsluitend een reële optie als geen prioritaire natuur in het geding is.

3. Compenserende maatregelen
Gebiedsontwikkeling mag pas van start gaan als de compensatie daadwerkelijk is geregeld; een compensatie achteraf volstaat juridisch niet. Het tijdig en afdoende treffen van compensatiemaatregelen is in de praktijk een van de grootste uitdagingen bij grootschalige gebiedsontwikkeling die de ADC-route bewandelt.

5. Conclusie
Stikstof kan gebiedsontwikkeling niet alleen vertragen, maar zelfs volledig tot stilstand brengen. Het juridische kader is veeleisend, de rechterlijke toetsing streng en de ruimte voor mitigerende maatregelen is door recente jurisprudentie verder ingeperkt. Voor initiatiefnemers zijn daarom met name de volgende aandachtspunten van belang:

Voer zo vroeg mogelijk in het planproces een AERIUS-berekening of ecologische beoordeling uit. Stikstof bepaalt immers of en hoe een gebiedsontwikkeling juridisch haalbaar is en welke vergunningtrajecten moeten worden doorlopen

Houd er rekening mee dat saldering – zowel intern als extern – aan strenge voorwaarden is gebonden en in de voortoets niet mag worden ingezet. Ontwikkel de stikstofstrategie daarom primair rond intrinsieke emissiebeperkingen in het project-ontwerp.

Zorg bij de inzet van intern of extern salderen voor een zorgvuldige en transparante onderbouwing van de additionaliteit: de stikstofruimte mag niet noodzakelijk zijn als herstel- of instandhoudingsmaatregel.

Indien de ADC-toets in beeld komt, moeten al in een vroeg stadium van de planvorming het alternatievenonderzoek, de onderbouwing van het openbaar belang en de compenserende maatregelen worden voorbereid. De ADC-route is en blijft een smalle doorgang die vraagt om een uitzonderlijk robuust en goed gedocumenteerd dossier.

Wees alert op het ontbreken van vastgestelde rijks- en provinciale herstelplannen: zolang dit beleidskader ontbreekt, is het extra lastig om te motiveren dat stikstofeffecten niet leiden tot aantasting van Natura 2000-gebieden en daarmee om vergunningverlening voor gebiedsontwikkeling rond te krijgen.

Stikstof stelt gebiedsontwikkeling voor complexe juridische en feitelijke uitdagingen. Wij denken graag met u mee over een passende stikstofstrategie voor uw project en adviseren u over de haalbaarheid van uw plannen in het licht van de geldende regelgeving en de meest recente jurisprudentie.

[1] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac); ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale) ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 (Delversduin); ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193 (Pasgeld-West).

[2] Zie artikel 16.53c, lid 1, van de Omgevingswet.

[3] Zie artikel 5.1, lid 1, aanhef en onder e, van de Omgevingswet en artikel 8.74b van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

[4] ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557.

[5] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ABRvS 18 december 2024

Gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling in de praktijk
Gebiedsontwikkelingen zijn vaak complexe opgaven, die vragen om regie, samenwerking tussen verschillende vakgebieden en een zorgvuldige inzet van juridische en financiële instrumenten. Beleidsmedewerkers, economen, adviseurs en ontwikkelaars krijgen daarbij te maken met uiteenlopende belangen, complexe regelgeving en maatschappelijke ambities. Wij zien dan ook dat de betrokken partijen zich vaak laten adviseren en dat, zonder goed advies, gebiedsontwikkelingen veel vertraging kunnen oplopen, meer kosten en geregeld zelfs tot procedures leiden.

In de praktijk spelen met name de volgende juridische vraagstukken:

Grondbeleid en grondverwerving
Hoe houdt u regie op grondposities en welke risico’s kleven aan actief/passief grondbeleid?

Keuze en samenhang van juridische uitvoeringsinstrumenten
Welke instrumenten zet u wanneer in, zoals het omgevingsplan, de BOPA, het projectbesluit, het voorkeursrecht en onteigening, en hoe verhouden deze zich tot elkaar?

Natuur- en milieubeperkingen
Hoe gaat u om met stikstof, flora- en faunaonderzoeken en mogelijke vertragingen in de planvorming?

Kostenverhaal en financiële haalbaarheid
Wanneer is publiekrechtelijk kostenverhaal mogelijk en wanneer privaatrechtelijk, en hoe borgt u financiële bijdragen die juridisch houdbaar zijn?

Samenwerking tussen publieke partijen en marktpartijen
Hoe organiseert u publiek-private samenwerking zonder in strijd te komen met aanbestedings- of staatssteunregels?

Overgang van planvorming naar realisatie
Waar liggen de juridische risico’s in de (voorfase van de) bouw, bij de toepassing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en bij schade tijdens of na de bouw? En, indien mogelijk, op welke manier kunnen deze risico’s worden gemitigeerd?

Op deze themapagina vindt u artikelen, publicaties en webinars die ingaan op deze vraagstukken. De bijdragen bieden juridische duiding en praktische handvatten voor beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering.

Regelmatig publiceren wij blogs en organiseren wij webinars. Hieronder vindt u een overzicht van de (reeds gepubliceerde of nog te verschijnen) blogs en een overzicht van onze webinars.

De blogreeks:

Inleiding: instrumenten Ow om te sturen op gebiedsontwikkeling. Doorwerking regels.

Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling.

Energieaansluitingen

Instrumenten grondverwerving: het voorkeursrecht.

Inzet planologische instrumenten – omgevingsplan/bopa/projectbesluit.

Instrumenten grondverwerving: onteigening.

Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – stikstof.

Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – flora en fauna.

Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal publiekrechtelijk.

Gebiedsontwikkeling en financiële bijdragen.

Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal privaatrechtelijk.

Gebiedsontwikkeling en gronduitgifte.

Gebiedsontwikkeling en aanbestedingsrecht/staatssteun.

Gebiedsontwikkeling en anterieure overeenkomst.

Gebiedsontwikkeling en de Woo.

Gebiedsontwikkeling en de voorfase van de bouw, deel 1.

Gebiedsontwikkeling en de voorfase van de bouw, deel 2.

Gebiedsontwikkeling en financieringsvormen.

Gebiedsontwikkeling en Wkb.

Gebiedsontwikkeling en schade tijdens en na de bouw.