Extern salderen bij een veehouderij

Op locatie 1 vindt de uitbreiding plaats. Na intern salderen resteert een toename van de ammoniakdepositie op zes Natura 2000-gebieden. Het bedrijf zet daarom de volledige milieutoestemming van de tweede bedrijfslocatie in als mitigerende maatregel via extern salderen.

MOB heeft beroep ingesteld, waarna de rechtbank Den Haag het beroep gegrond heeft verklaard.

Gedeputeerde Staten hebben tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld.

Gedeputeerde Staten voeren aan dat de nog resterende geringe verschillen in de AERIUS-berekening worden veroorzaakt doordat beide bedrijfslocaties geografisch van elkaar zijn gescheiden. Dat zou leiden tot een rekenkundige schijntoename. Daarnaast wordt betoogd dat de beëindiging van de tweede locatie geen passende maatregel vormt, omdat die beëindiging gelet op de ligging en omvang van die locatie slechts een zeer gering effect heeft. Deelname aan een beëindigingsregeling zou volgens Gedeputeerde Staten niet mogelijk zijn. Onder die omstandigheden achten zij extern salderen een geschikte mitigerende maatregel.

De Afdeling acht de eerste hoger beroepsgrond gegrond. Het college mag, mits toereikend gemotiveerd, rekening houden met zogenoemde randeffecten die voortvloeien uit het feit dat beide locaties geografisch van elkaar zijn gescheiden en uit de omstandigheid dat de berekening wordt afgekapt bij toepassing van de 25 kilometergrens.

Indien de 25 kilometergrens buiten beschouwing wordt gelaten, resteert geen rekenkundige toename.

De tweede hoger beroepsgrond slaagt niet. Deze strandt op het additionaliteitsvereiste. Het college stelt zich op het standpunt dat de mitigerende maatregel niet benodigd is als instandhoudings- of passende maatregel, omdat de bijdrage van het bedrijf daaraan te gering zou zijn. Daarnaast wordt gewezen op de AERIUS Monitor, waaruit zou blijken dat in de zes betrokken Natura 2000-gebieden een daling van de ammoniakdepositie heeft plaatsgevonden.

De Afdeling volgt dit standpunt niet en overweegt:

“7.1. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat de inzet van intern of extern salderen als mitigerende maatregel alleen mogelijk is als de wijziging of beëindiging van de activiteit waarmee intern of extern gesaldeerd wordt niet al nodig is als instandhoudingsmaatregel (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) of passende maatregel (artikel 6 tweede lid, van de Habitatrichtlijn).

Als het college besluit dat intern of extern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet dan moet hij bij de verlening van de vergunning motiveren dat door het treffen van instandhoudingsmaatregelen het behoud van de staat van instandhouding van natuurwaarden is gewaarborgd of dat het herstel van de staat van instandhouding daarvan mogelijk blijft. Het college kan dat doen door aannemelijk te maken dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, onder 49.2).

Daarnaast moet het college motiveren op welke wijze hij invulling geeft aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1971, onder 81.5). Ook deze motivering dient voor elk Natura 2000-gebied, waarvoor intern of extern salderen als mitigerende maatregel wordt ingezet, te worden gegeven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2973, r.o. 6.7).

7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De Afdeling stelt met de rechtbank voorop dat de hierboven uiteengezette motiveringsverplichting van toepassing is ongeacht de hoogte van het stikstofdepositiesaldo dat voor intern of extern salderen wordt ingezet. Dat de bijdrage van de activiteiten waarmee intern en extern gesaldeerd wordt gering is, daargelaten of dat hier zo is, betekent dus niet dat het college de additionaliteit niet hoeft te motiveren.

Met de verwijzing naar AERIUS Monitor, die een daling van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden laat zien, en de aanname dat die daling zich zal doorzetten, gelet op de getroffen en voorgenomen landelijke en provinciale maatregelen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De verwijzing naar de maatregelen is daarvoor te algemeen. Daarmee is niet inzichtelijk gemaakt wat het effect van die maatregelen in de Natura 2000-gebieden zal zijn en is niet onderbouwd dat de landelijke maatregelen en provinciale maatregelen zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de relevante natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2969, r.o. 13.4).

Het betoog slaagt niet.”

De Afdeling bevestigt, met verbetering van gronden, de uitspraak van de rechtbank. Het college zal derhalve een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de uitspraken van zowel de Afdeling als de rechtbank, voor zover die niet in hoger beroep zijn bestreden. Daarbij is tevens het beoordelingskader van belang dat volgt uit de inmiddels bekende uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 over intern salderen en de vergunningplicht.

Uit deze uitspraak volgt opnieuw dat de Afdeling stringente eisen stelt aan de toepassing en motivering van het additionaliteitsvereiste. Algemene verwijzingen naar de AERIUS Monitor en naar voorgenomen landelijke en provinciale maatregelen zijn ontoereikend. Concreet en inzichtelijk moet worden onderbouwd dat deze maatregelen daadwerkelijk leiden tot de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie.

In het nieuw te nemen besluit kan Gedeputeerde Staten een eventuele vergunningverlening beter onderbouwen, niet alleen in het licht van deze uitspraak van de Afdeling, maar ook gelet op de gevolgen van de uitspraak van 18 december 2024, waarmee bij de vergunningverlening in 2023 nog geen rekening kon zijn gehouden.