Conclusie A-G Widdershoven: wanneer derde belanghebbende is bij bestuurlijke boetes

Bestuurlijke sancties: verschillende karakters en waarborgen

Indien een (rechts)persoon de wet overtreedt kunnen bestuursorganen verschillende bestuurlijke sancties opleggen. Artikel 5:2 Awb onderscheidt twee soorten bestuurlijke sancties: 1) herstelsancties en 2) bestraffende sancties. Een herstelsanctie is, zoals het woord al doet vermoeden, gericht op herstel en beëindiging van de overtreding. Derden, zoals bijvoorbeeld buren of concurrenten, kunnen nadelige gevolgen ondervinden van een overtreding. Het komt dan ook geregeld voor dat derden een belang hebben bij (het opleggen van) een herstelsanctie. Dat deze derden participeren in procedures over herstelsancties, is dan ook gebruikelijk. Dat geldt echter niet voor bestraffende sancties.

Een bestraffende sanctie is primair gericht op leedtoevoeging en is er niet op gericht dat de overtreding wordt beëindigd. In dat licht kan volgens Widdershoven de vraag rijzen welk belang een derde heeft bij (meer of minder) leedtoevoeging aan de overtreder. Het verschil tussen een herstelsanctie en een bestraffende sanctie is verder dat bestraffende sancties, zoals de bestuurlijke boete, kwalificeren als criminal charge en daarmee onder de reikwijdte van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) vallen. Daardoor gelden voor bestuurlijke boetes aanvullende waarborgen voor rechtsbescherming van de overtreder, zoals bijvoorbeeld de onschuldpresumptie, bijzondere verdedigingsrechten en vertrouwelijkheid van het procesdossier. De betrokkenheid van een derde in de procedure over een bestuurlijke boete kan spanning opleveren in verband met deze aanvullende waarborgen, in het bijzonder de vertrouwelijkheid van het procesdossier. In de conclusie staat daarom de vraag centraal of, en zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een punitieve sanctie, meer in het bijzonder een bestuurlijke boete.

Kan een derde belanghebbende zijn bij een bestuurlijke boete?

Deze vraag speelt in een zaak waarin de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) bezwaar heeft gemaakt en beroep heeft ingesteld tegen een bestuurlijke boete die door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister) is opgelegd aan een transportonderneming. De minister heeft het bezwaar van FNV niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de minister zijn er kort gezegd, behoudens uitzonderingen, vanwege het bestraffende karakter van een bestuurlijke boete in boeteprocedures in beginsel geen derde-belanghebbenden.

Widdershoven ziet dat anders. Zijn conclusie is helder: derden kunnen wel degelijk belanghebbende zijn bij een besluit over het opleggen van een bestuurlijke boete. De bestraffende aard van een bestuurlijke boete maakt volgens Widdershoven niet dat principieel geen plaats is voor inmenging van derden. Ook het feit dat in boeteprocedures het bestuursorgaan en de overtreder tegenover elkaar staan, is geen reden om derden uit boeteprocedures te weren. Widdershoven baseert zich op de rechtspraak en parlementaire geschiedenis. De opvatting dat in boeteprocedures geen plaats is voor inmenging van derden, strookt ook niet met het beklagrecht voor rechtstreeks belanghebbenden en de toegenomen rol van het slachtoffer in het strafrecht.

Er gelden wel eisen om als belanghebbende te worden aangemerkt. Derden kunnen ten eerste alleen belanghebbende zijn bij een boetebesluit, indien zij een verzoek tot handhaving hebben gedaan, aldus Widdershoven. Hij onderkent dat het Awb-technisch denkbaar is dat een derde ook belanghebbende is bij een ambtshalve genomen boetebesluit of een boetebesluit dat op verzoek van een andere belanghebbende is genomen, maar wijst deze suggestie toch af.

Hoe werkt dit in de praktijk? Stel: een bestuursorgaan besluit ambtshalve tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Een derde raakt daarvan op de hoogte en meldt zich bij het bestuursorgaan. Indien deze conclusie wordt toegepast, wordt het bezwaar van deze derde niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij geen handhavingsverzoek heeft gedaan. Maar wat nu als de derde alsnog een handhavingsverzoek indient? Widdershoven meent dat dit verzoek moet worden afgewezen wegens strijd met het beginsel van ne-bis-in-idem (artikel 5:43 van de Awb).

De beperking tot derde-belanghebbenden die een verzoek om handhaving hebben ingediend, sluit volgens Widdershoven ook goed aan bij het bekendmakingsregime uit artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Op grond daarvan moet het boetebesluit ook bekend worden gemaakt aan degene die om dat besluit heeft verzocht. Aan derden die geen handhavingsverzoek hebben ingediend, hoeft het boetebesluit dus niet te worden bekendgemaakt – aldus Widdershoven. Het is volgens Widdershoven voor bestuursorganen ondoenlijk om daarnaast een analyse te maken van alle mogelijke andere belanghebbenden. Een derde, niet zijnde verzoeker om handhaving, moet dus min of meer toevallig op de hoogte raken van de boete. Gebeurt dat pas na het verlopen van de bezwaar- en beroepstermijn, dan zou de rechter de termijnoverschrijding verschoonbaar kunnen achten (artikel 6:11 van de Awb). Dit zou echter tot de situatie leiden dat een groep van onbekende derden tot in lengte der jaren tegen een boetebesluit zou kunnen opkomen. Dat is volgens Widdershoven in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, waar bij bestraffende sancties een groot gewicht aan wordt toegekend. Hij pleit er daarom voor dat alleen een derde alleen belanghebbende kan zijn, als die eerst een verzoek om handhaving heeft ingediend. Dit kan wel de vraag oproepen hoe de bestuursrechter zal oordelen indien een derde binnen de bezwaartermijn alsnog een handhavingsverzoek indient. Staat in zo’n geval ook de rechtszekerheid aan toelating van de derde tot de procedure in de weg?

Het klassieke belanghebbendebegrip

Het voorgaande betekent niet dat derden die een verzoek tot handhaving hebben gedaan, onbegrensd toegang hebben tot boeteprocedures. Er vloeien grenzen voort uit het belanghebbendenbegrip van artikel 1:2 van de Awb, en die gelden hier evenzeer.

Rechtstreeks belang

Widdershoven stelt dat de belanghebbendheid van een (rechts)persoon bij een bestuurlijke boete in twee stappen moet worden beoordeeld. Allereerst moet worden beoordeeld of sprake is van een voldoende causaal verband (rechtstreeks belang). Pas als sprake is van een voldoende causaal verband tussen het boetebesluit en de aantasting van het belang, kan een derde belanghebbende zijn.

Widdershoven stelt dat in twee situaties het causaal verband aanwezig is. Indien het bestuursorgaan weigert een bestuurlijke boete op te leggen, is er voldoende causaal verband tussen dat besluit en het nadeel dat de derde ondervindt van de overtreding. Het kan ook voorkomen dat een bestuursorgaan wel een boete oplegt, maar dat de derde het niet eens is met de hoogte van de boete. In dat geval is er voldoende causaal verband aanwezig tussen de hoogte van de boete en het belang van de derde (een concurrent), voor zover de boete ertoe strekt dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen voordeel (deels) wordt ontnomen. In het midden blijft of sprake is van causaal verband als de boete niet strekt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, terwijl de concurrent meent dat de boete daar wel toe zou moeten strekken.

Buiten deze twee gevallen bestaat er twijfel over de causaliteit. Widdershoven meent echter dat vanuit een oogpunt van rechtsbescherming de mogelijkheid moet worden opengehouden dat ook in overige gevallen derden belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit. Is er geen causaal verband tussen het boetebesluit en het belang van de derde, dan heeft de derde geen rechtstreeks belang en is hij geen belanghebbende.

Andere eisen

Indien de derde wel een rechtstreeks belang heeft, moet vervolgens worden getoetst aan de andere eisen voor belanghebbendheid: een objectief, persoonlijk, eigen en actueel belang. Concrete grenzen aan de belanghebbendheid kunnen voortvloeien uit het vereiste van persoonlijk belang, het vereiste dat geen sprake mag zijn van een afgeleid belang en het categorale concurrentiebelang.

Ook rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb en een handhavingsverzoek hebben gedaan, kunnen belanghebbende zijn bij een boetebesluit. Het is vaste rechtspraak dat het optreden van de rechtspersoon dan moet vallen binnen de statutaire doelstelling, die voldoende specifiek moet zijn. Het moet verder ook uit de feitelijke werkzaamheden blijken dat de rechtspersoon die belangen behartigt. Widdershoven meent dat deze eisen ervoor zullen zorgen dat rechtspersonen met te brede doelstellingen buiten de deur kunnen worden gehouden. Hij deelt dan ook niet de angst van bepaalde auteurs in de literatuur dat rechtspersonen een te verregaande invloed op het boetebeleid van bestuursorganen kunnen krijgen.

Wat kan dit voor de praktijk betekenen?

Indien de conclusie van Widdershoven wordt gevolgd, zal dit in vergelijking met de huidige praktijk een verruiming van de kring van belanghebbenden inhouden. Die verruiming wordt vooral ingegeven doordat duidelijk is dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit. Dit zal vanzelfsprekend ook gevolgen hebben voor de handhavingspraktijk. Voor ambtshalve boetes zal de impact beperkt zijn. Daarbij is van belang dat deze zaak wordt behandeld door de grote kamer van de Afdeling met staatsraden en raadsheren van de Afdeling, de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep en het CBb. De uiteindelijke uitspraak heeft dus impact op de volle breedte van het bestuursrecht.

Nu het handhavingsverzoek als het ware het toegangsticket tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt, is het van groot belang om vooraf duidelijk te krijgen of er slechts sprake is van een melding of dat daadwerkelijk verzocht wordt om handhaving in de vorm van een bestuurlijke boete. De conclusie brengt geen verandering in de eisen die worden gesteld aan een voldoende concreet handhavingsverzoek. Die eisen zijn dat voldoende concrete indicaties van de overtredingen worden gegeven en dat het verzoek een aanduiding van de gewenste beschikking bevat (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592 r.o. 5; ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671, r.o. 7, ABRVS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:187, r.o. 12).

Het aanmerken van een derde als belanghebbende heeft meer procedurele gevolgen dan alleen de toegang tot de bezwaar- of beroepsprocedure. Ten eerste moet het bestuursorgaan een derde, voordat het de aanvraag tot handhaving afwijst, in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Het bestuursorgaan kan bij het opleggen van de bestuurlijke boete op grond van het huidige artikel 4:12, eerste lid, van de Awb wel afzien van het horen van de derde. Het nieuwe artikel 4:12 uit het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb lijkt op dit punt geen verandering te brengen.

Ten tweede heeft de belanghebbende zowel in bezwaar als in beroep in beginsel recht op de op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 7:4 en 8:42 van de Awb). Dat geldt dus ook voor alle stukken in verband met het opleggen van de boete. Dit kan in de praktijk complicaties opleveren als deze stukken bedrijfsvertrouwelijke en concurrentiegevoelige informatie bevatten en de derde-belanghebbende een concurrent van de overtreder is. Het bestuursorgaan kan op grond van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb, ook op verzoek van een belanghebbende, het ter inzage leggen van de stukken achterwege laten indien daar gewichtige redenen voor zijn. In beroep kan het bestuursorgaan dit met een beroep op artikel 8:29 van de Awb doen. Bestuursorganen doen er dan ook goed aan om bij het verzamelen van de op de zaak betrekking hebbende stukken in kaart te brengen of de stukken bedrijfsvertrouwelijke of concurrentiegegevens bevatten.

Verdere verloop van de procedure

Partijen die bij deze procedure zijn betrokken, krijgen nu eerst de mogelijkheid om op de conclusie te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak als hoogste algemene bestuursrechter uitspraak doen in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.

Bron: ABRvS 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5985.