Onderzoek zet vraagtekens bij omvang en effectiviteit parlementaire betrokkenheid bij lagere regelgeving

Het uitgangspunt van het Nederlandse wetgevingssysteem is dat belangrijke regels worden vastgesteld in formele wetten, waaraan het parlement rechtstreeks meewerkt. Voor de verdere uitwerking van die regels wordt echter vaak gebruikgemaakt van gedelegeerde regelgeving. Daarbij stelt de regering lagere regels vast zonder directe betrokkenheid van het parlement. Om toch invloed te behouden, worden in sommige wetten procedures opgenomen die het parlement de mogelijkheid geven om zich over deze regels uit te spreken.

Het onderzoek laat zien dat dergelijke betrokkenheid in de praktijk veel vaker voorkomt dan de bestaande beleidsregels doen vermoeden. In totaal zijn 569 wettelijke grondslagen gevonden waarin parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving is geregeld. Op basis daarvan zijn in de periode 2020 tot en met 2024 618 ontwerpbesluiten en regelingen aan het parlement voorgelegd.

Hoewel dit wijst op een sterke formele positie van het parlement, blijkt de daadwerkelijke invloed vaak beperkt. Een groot deel van de voorgelegde regelingen wordt zonder verdere behandeling voor kennisgeving aangenomen. Slechts in een kleiner aantal gevallen leidt de betrokkenheid tot vragen, aanpassingen of debat. Daarmee lijkt de procedure in veel gevallen vooral een formeel controlemiddel te zijn, dat vooral wordt ingezet als de politieke relevantie van een onderwerp daar aanleiding toe geeft.

De onderzoekers constateren bovendien dat de bestaande regels over parlementaire betrokkenheid niet altijd worden gevolgd. De Aanwijzingen voor de regelgeving schrijven voor dat met deze procedures terughoudend moet worden omgegaan en dat gebruik wordt gemaakt van een beperkt aantal standaardmodellen. In de praktijk blijkt echter sprake van een grote variatie aan vormen en termijnen, waarbij regelmatig wordt afgeweken van deze modellen.

Een opvallende bevinding is dat vaak onduidelijk blijft waarom in concrete gevallen voor parlementaire betrokkenheid wordt gekozen. De motivering in wetgeving is regelmatig summier of ontbreekt zelfs geheel. Hierdoor is moeilijk vast te stellen of de betrokkenheid een noodzakelijke aanvulling vormt op de democratische controle, of eerder een standaardbepaling is geworden zonder duidelijke functie.

Daarnaast speelt de rol van de Raad van State een belangrijke rol in de discussie. Zowel de Eerste als de Tweede Kamer heeft aangegeven eerder te willen beschikken over adviezen van de Afdeling advisering bij ontwerpbesluiten. Dit zou de kwaliteit van de parlementaire beoordeling kunnen versterken, maar roept ook vragen op over de inrichting van het wetgevingsproces en de verhouding tussen wet en lagere regelgeving.

Het kabinet heeft aangekondigd de bevindingen van het onderzoek verder te bestuderen en te werken aan een kabinetsreactie. Daarbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheid van een meer uniforme voorhangprocedure en naar manieren om de positie van het parlement te versterken. Een reactie wordt na de zomer verwacht.

Het onderzoek maakt duidelijk dat de praktijk van parlementaire betrokkenheid zich inmiddels verder heeft ontwikkeld dan de oorspronkelijke uitgangspunten. Waar deze betrokkenheid ooit bedoeld was als uitzondering, is zij in veel gevallen een structureel onderdeel van het wetgevingsproces geworden. Tegelijkertijd blijft de vraag in hoeverre deze procedures daadwerkelijk bijdragen aan effectieve democratische controle en of het bestaande systeem nog voldoende overzicht en samenhang biedt.

Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving; Onderzoek naar het voorkomen van voor- en nahangprocedures in wetgeving en de parlementaire praktijk Downloaden

Samenvatting Downloaden

Onderzoeksrapport parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving Downloaden

Beslisnota bij Kamerbrief met Onderzoeksrapport parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving Downloaden