Voorrangsregels omgevingsplan toegestaan – mits zorgvuldig

Dit leidt tot onzekerheid over de juridische houdbaarheid en de uitleg van artikel 22.6 Omgevingswet. Daarom hebben wij Pels Rijcken gevraagd om hierover een juridisch advies uit te brengen. Het advies bevestigt dat het werken met voorrangsregels juridisch mogelijk en toelaatbaar is, mits zorgvuldig en duidelijk geformuleerd om de rechtszekerheid van burgers en bedrijven te waarborgen.

Belangrijkste uitkomsten en praktische betekenis

Volgens het advies van Pels Rijcken:

zijn voorrangsregels juridisch toegestaan en niet in strijd met artikel 22.6 Omgevingswet.

blijven regels uit het tijdelijk deel gelden, tenzij zij expliciet en volledig voor een locatie worden vervangen.

ontstaan juridische risico’s vooral bij te generieke voorrangsbepalingen, zoals ‘voor zover strijd bestaat’.

vraagt de toepassing van voorrangsregels om concrete en duidelijke aanwijzing van welke bepalingen uit het tijdelijk deel niet gelden.

heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2025 bevestigd dat specifiek geformuleerde voorrangsregels juridisch houdbaar kunnen zijn.

Voor gemeenten betekent dit dat zij voorrangsregels kunnen blijven gebruiken, maar scherp moeten letten op rechtszekerheid, handhaafbaarheid en precisie. Het advies biedt hiervoor concrete aanbevelingen, zoals het opnemen van de voorrang in de nieuwe regel zelf en het gebruik van omgevingsvergunningen voor BOPA’s bij individuele situaties.

Voorrangsregels in het omgevingsplan zijn toegestaan – mits zorgvuldig geformuleerd

Gemeenten hebben in de transitieperiode veel vragen over het gebruik van voorrangsregels (of: voorrangsbepalingen) bij het opbouwen van het nieuwe deel van het omgevingsplan. De VNG ontwikkelt momenteel een ondersteuningsaanpak voor het transitiehoofdstuk en ziet in de praktijk dat gemeenten verschillende voorrangsconstructies toepassen.

Dat roept vragen op over de juridische houdbaarheid en de bedoeling van artikel 22.6 Omgevingswet. Om hierover duidelijkheid te bieden, hebben wij Pels Rijcken gevraagd om een juridisch advies. Dit advies bevestigt dat het werken met voorrangsregels juridisch mogelijk is, maar dat een zorgvuldige formulering noodzakelijk is om de rechtszekerheid te borgen.

Op deze pagina vindt u een samenvatting van het advies en aanbevelingen voor een juridisch correcte toepassing van voorrangsregels. U kunt het advies ook direct downloaden.

Download het advies (pdf, 292 kB)

Download de notitie (samenvatting) bij het advies (pdf, 169 kB)

Kern van het advies

Uit het advies van Pels Rijcken blijkt:

Het werken met voorrangsregels is juridisch toegestaan. Dit is niet in strijd met artikel 22.6, eerste lid, Omgevingswet. Nieuwe regels in het omgevingsplan leiden niet automatisch tot het vervallen van regels uit het tijdelijk deel. Alleen een expliciet besluit kan dat doen, en dan uitsluitend voor alle regels op een locatie. Dit blijkt onder meer uit de wetsgeschiedenis, en uit de systematiek van de bruidsschat.

Voorrangsregels zijn een toelaatbare manier om regels uit het tijdelijk deel buiten toepassing te laten, voor zover dat noodzakelijk is voor een nieuwe regeling in het omgevingsplan.

De juridische toelaatbaarheid staat of valt met de rechtszekerheid: voor burgers, bedrijven en toezichthouders moet op een locatie duidelijk zijn welke regel geldt. Risico’s bestaan vooral waar de voorrangsbepaling te generiek is geformuleerd.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in 2025 bevestigd dat het gebruik van een concrete, specifiek geformuleerde voorrangsregel juridisch houdbaar kan zijn. Zie de uitspraak over Wijzigingsbesluit Omgevingsplan gemeente Amsterdam: Basisregeling.

Juridische risico’s

Pels Rijcken benoemt 3 risico’s:

Rechtszekerheid
Een voorrangsregel moet helder maken welke bepalingen uit het tijdelijk deel buiten toepassing blijven. Generieke formuleringen, zoals ‘voor zover strijd bestaat’, zijn hiervoor onvoldoende en daarmee juridisch kwetsbaar.

Handhaafbaarheid
Toezichthouders en vergunningverleners moeten eenvoudig kunnen vaststellen welke regel geldt. Onduidelijke voorrangsregels kunnen dit bemoeilijken.

Kans op vernietiging

Voorrangsregels die onvoldoende precies zijn, lopen het risico door de bestuursrechter te worden vernietigd.

Aanbevelingen voor gemeenten

Pels Rijcken adviseert gemeenten het volgende:

Vermijd generieke voorrangsregels
Gebruik geen bepalingen die in algemene termen aangeven dat het nieuwe deel ‘voorrang heeft bij strijdigheid’. Dit leidt snel tot rechtsonzekerheid.

Benoem concreet welke regels uit het tijdelijk deel niet gelden
Wijs in de voorrangsregel expliciet de artikelen of artikelleden aan die buiten toepassing worden verklaard.

Neem voorrangsregels zoveel mogelijk op in de bepalingen zelf
Formuleer de afwijking bij voorkeur binnen de nieuwe regel, in plaats van in een apart voorrangsartikel. Dit vergroot de duidelijkheid.

Gebruik omgevingsvergunningen voor BOPA’s voor individuele gevallen
Voor locatiespecifieke uitzonderingen kan een omgevingsvergunning praktischer zijn dan een aparte voorrangsconstructie. Na de transitiefase kunnen deze worden verwerkt in het definitieve omgevingsplan.

Wees terughoudend met het verschuiven van bestemmingen via voorrangsregels
Voor de overgangsperiode zijn voorrangsregels bedoeld als tijdelijke oplossing, niet als instrument voor grootschalige herbestemmingen.

Bijvoorbeeld

Een voorbeeld van een houdbare voorrangsconstructie is het expliciet aanwijzen van een artikel in het nieuwe deel dat voorgaat op een specifiek artikel in het tijdelijk deel.

Download het advies en de samenvatting

Volledig advies over het werken met voorrangsregels in het omgevingsplan (pdf, 292 kB)

Notitie bij het juridisch advies over voorrangsregels in het omgevingsplan (pdf, 169 kB)