Wat verandert er in de projectprocedure? Een blik op het conceptwetsvoorstel Wijzigingswet Omgevingswet stelselaspecten

Hoe zit het nu?

De projectprocedure start met het kennisgeven van een voornemen om een verkenning uit te voeren naar een opgave in de fysieke leefomgeving. In het huidige stelsel is in artikel 5.47, lid 3, van de Omgevingswet (Ow), kort gezegd, verankerd dat bij het (kennisgeven van het) voornemen eenieder de gelegenheid moet krijgen om binnen een bepaalde termijn mogelijke oplossingen voor de opgave voor te dragen. Daarbij geldt dat uit het voornemen de uitgangspunten moeten volgen voor het redelijkerwijs in beschouwing nemen van die oplossingen. Deze uitgangspunten komen in de praktijk veelal neer op het duidelijk aangeven van de scope van het project. Een oplossing die buiten de scope valt is, in beginsel, geen redelijke oplossing. Uit de parlementaire stukken volgt dat het doel van dit artikellid was om de kansrijkheid van burgerinitiatieven te vergroten (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 513-514; Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 109, p. 2).

In de volgende stap van de projectprocedure – de verkenning – beslist het bevoegd gezag op basis van de in het voornemen geformuleerde opgave en uitgangspunten welke aangedragen oplossingen redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen (artikel 5.48, lid 3, van de Ow). Dit is van belang, omdat artikel 5.48, lid 2, van de Ow bepaalt dat de aandrager van een redelijke oplossing het bevoegd gezag kan verzoeken om een onafhankelijke deskundige hierover te laten adviseren. Het bevoegd gezag kan dit uiteraard ook ambtshalve doen. In de parlementaire stukken is over dit artikellid opgemerkt dat deze adviesmogelijkheid bijdraagt aan een zorgvuldig besluitvormingsproces (Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 109, blz. 2).

Als dan uiteindelijk het projectbesluit moet worden vastgesteld, dan staan in artikel 5.51 van de Ow de inhoudelijke eisen voor het projectbesluit vermeld. Deze eisen gaan uitsluitend over participatie en aangedragen oplossingen. De wettekst luidt namelijk: “In het projectbesluit wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de door derden voorgedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen”. Deze inhoudelijke eisen worden gesteld om te borgen dat wordt gemotiveerd hoe is omgegaan met de door burgers voorgedragen oplossingen en de daarover uitgebrachte adviezen (Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 109, blz. 2). Het projectbesluit vormt daarmee volgens de memorie van toelichting het sluitstuk van de participatie (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 515). Meer inhoudelijke eisen aan het projectbesluit volgen binnen het huidige stelsel uit artikel 5.6 van het Omgevingsbesluit, namelijk, kort samengevat: een beschrijving van het project, de relevante permanente of tijdelijke maatregelen en de maatregelen die zijn gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het (in werking hebben of in stand houden van het) project.

Kort en goed, in het huidige stelsel is dus bewust veel nadruk gelegd op het aandragen van oplossingen en participatie in de projectprocedure en het projectbesluit.

Hoe zou het kunnen worden?

Nu de Omgevingswet bijna twee jaar in werking is en praktijkervaring met het toepassen van de projectprocedure is opgedaan, is de wetgever voornemens om wijzigingen aan te brengen in het voorgaande stelsel. Deze wijzigingen zijn opgenomen in het conceptwetsvoorstel Wijzigingswet. Wat zijn de belangrijkste wijzigingen?

Het is niet langer wettelijk verplicht om bij het (kennisgeven van het) voornemen eenieder de gelegenheid te geven om binnen een bepaalde termijn mogelijke oplossingen voor de opgave voor te dragen. Evenmin geldt de verplichting om in het voornemen de uitgangspunten op te nemen voor het redelijkerwijs in beschouwing nemen van die oplossingen (artikel 5.47, lid 3, wordt daarvoor geschrapt).

Het zal niet langer wettelijk verplicht zijn om op verzoek advies te vragen aan een onafhankelijke deskundige over redelijke oplossingen (door het schrappen van artikel 5.48, lid 2 van de Ow).

De inhoudsvereisten voor een projectbesluit worden verplaatst van artikel 5.6 Omgevingsbesluit naar artikel 5.51 van de Ow.

Volgens de memorie van toelichting bij het conceptvoorstel Wijzigingswet is geconstateerd dat de huidige artikelen de nadruk leggen op één aspect van participatie – het door eenieder kunnen voordragen van mogelijke oplossingen – met onduidelijkheid en onnodig verkeerde verwachtingen tot gevolg. Met deze nadruk wordt volgens de wetgever ten onrechte de suggestie gewekt dat derden in deze fase van de procedure alleen daartoe gerechtigd zouden zijn en niet ook op andere relevante feiten of omstandigheden zouden mogen wijzen die spelen rondom de betreffende opgave in de fysieke leefomgeving. De wetgever geeft aan dat een dergelijke geïsoleerde benadering van één aspect van participatie uiteraard niet is beoogd gelet op het belang van participatie in een zo vroeg mogelijk stadium en de wijze waarop dat in het stelsel van de Omgevingswet bij alle kerninstrumenten is verankerd, met ruimte voor een zoveel mogelijk op de aard en de omvang van het betreffende project toegesneden aanpak. Participatie in brede zin draagt volgens de memorie van toelichting bij aan het verzamelen van creatieve ideeën en oplossingen en tot een goede belangenafweging en zorgvuldige besluitvorming in vervolg daarop, en vergroot daarmee het draagvlak voor de uitkomst van de besluitvorming (MvT, p. 5 en 22-23).

Volgens de wetgever doen de bepalingen over het aandragen van oplossingen onvoldoende recht aan het diverse karakter van de verschillende type projecten die met toepassing van de projectprocedure tot stand komen, met eveneens onduidelijkheden tot gevolg (MvT, p. 5). Enerzijds zijn er projecten waarbij alternatieven feitelijk uitgesloten zijn, bijvoorbeeld doordat de aard van het project om technische redenen slechts één oplossing toelaat (zoals de uitbreiding van een hoogspanningsleiding). Anderzijds zijn er ook projecten met juist veel (locatie)alternatieven, waarvoor het onderzoek daarnaar al plaatsvindt in het kader van een milieueffectrapport (MER) (MvT, p. 22-23).

Volgens de memorie van toelichting wordt als gevolg van de voorgestelde wijzigingen de aansluiting bij het uitgangspunt van de Omgevingswet om ruimte voor maatwerk en flexibiliteit te bieden met de voorgestelde gewijzigde projectprocedure vergroot (MvT, p. 5). Bovendien neemt de wetgever in aanmerking dat het recht van eenieder om mogelijke oplossingen voor te dragen op geen enkele wijze in juridische zin afhankelijk is van artikel 5.47 lid 3 van de Ow.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Met de wijzigingen is beoogd meer flexibiliteit in te bouwen in de projectprocedure. Het aandragen van (redelijke) oplossingen is minder strak omlijnd. Ook met het conceptvoorstel Wijzigingswet zal het afbakenen van, en onderzoek naar, redelijke oplossingen niet (altijd) vrijblijvend zijn. Op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling geldt reeds een serieuze en zorgvuldige beoordeling van door belanghebbenden aangedragen alternatieven op grond van de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb (zie bijv. ABRvS 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:491, BR 2022/35, m.nt. J.W. van Zundert en ABRvS 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2185, r.o. 14.6-14.8). Zie ook de vaste rechtspraak van de Afdeling over welke alternatieven in een MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen (bijv. ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215; ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3003 en ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:301).

Kortom, het is zeker de moeite waard om de ontwikkelingen omtrent de Wijzigingswet in de gaten te houden. Wij houden u hierover graag op de hoogte!