Het kan niemand ontgaan zijn dat Nederland een stikstofprobleem heeft. Er is maatschappelijke onrust en de besluitvorming over plannen en projecten loopt uiterst moeizaam. Daardoor loopt de bouw vertraging op, wat eigen maatschappelijke gevolgen met zich meebrengt. We hebben te maken met Europese regelgeving en het stikstofbeleid van de rijksoverheid, maar ook de provincies hebben hun bevoegdheden. In dit dossier zijn alle publicaties, wet- en regelgeving rond stikstof verzameld en verschijnen het laatste nieuws en actuele jurisprudentie.

Wat is stikstof?

Circa 78% van de lucht bestaat uit stikstof (N₂). Op zichzelf is stikstof niet schadelijk. Bij het stikstofprobleem gaat het vooral om reactieve stikstofverbindingen, zoals stikstofoxiden (NOₓ) en ammoniak (NH₃). Stikstofoxiden zijn verbindingen van stikstof en zuurstof en ontstaan onder meer bij verbrandingsprocessen. Ammoniak is een verbinding van stikstof en waterstof en komt vooral vrij uit de landbouw. Deze stoffen kunnen schadelijk zijn voor mens en milieu.

Hoe schadelijk is stikstof?

Voor de gezondheid van mensen zijn vooral stikstofdioxide en stikstofhoudend fijnstof relevant. Blootstelling aan luchtverontreiniging kan onder meer bijdragen aan hart- en vaatziekten en luchtwegaandoeningen. De natuur heeft vooral last van reactief stikstof doordat een teveel aan stikstof kan leiden tot vermesting en verzuring. Bepaalde planten, zoals grassen en brandnetels, gaan daardoor harder groeien en kunnen andere planten verdringen. Ook insecten en andere dieren die afhankelijk zijn van die planten kunnen hiervan gevolgen ondervinden. Zo kan de biodiversiteit worden aangetast en kunnen natuurgebieden onder druk komen te staan.

Stikstofverbindingen komen grotendeels in de lucht terecht door uitlaatgassen, uitstoot van industrie en landbouw. De uitstoot van deze stoffen heet ‘emissie’. De term ‘depositie’ verwijst naar stikstofverbindingen die vanuit de lucht op de bodem, het water of de vegetatie terechtkomen. Op de website Emissieregistratie houdt het RIVM samen met andere kennisinstellingen de stikstofuitstoot in Nederland bij.

Het stikstofprobleem

De stikstofcrisis is breder dan gezondheid en milieu. Verschillende sectoren worden geraakt door de stikstofregels. Zo zijn er maatregelen om stikstofuitstoot terug te brengen in de bouwsector, verkeer en vervoer, landbouw en industrie. Omdat Nederland een dichtbevolkt land is en activiteiten al snel dichtbij natuurgebieden plaatsvinden, betekenen deze regels een lastige situatie: projecten kunnen worden vertraagd of stilvallen en vergunningverlening kan worden bemoeilijkt, waardoor onder meer de bouw vertraging kan oplopen. Ook de agrarische sector krijgt te maken met maatregelen om de stikstofuitstoot terug te dringen, met soms grote gevolgen voor bedrijven en het grondgebruik. Niet alleen de landelijke politiek, maar ook lokale overheden kampen met onvrede van burgers aan de ene kant en natuur- en milieudoelen aan de andere. Vandaar dat de besluitvorming moeizaam gaat en er veel onzekerheid blijft.

Wet- en regelgeving rond stikstof

• De Europese Habitatrichtlijn (1992) heeft als doel de biodiversiteit in Europa in stand te houden. De Habitatrichtlijn vormt samen met de Vogelrichtlijn de basis voor het Natura 2000-netwerk. Deze natuurgebieden worden beschermd, wat onder andere betekent dat plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden aan strenge voorwaarden zijn gebonden.
• De Wet natuurbescherming (Wnb) gold van 2017 tot en met 2023 en had onder meer betrekking op gebieds- en soortenbescherming. De Wnb vormde ook het wettelijke kader voor het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Sinds 1 januari 2024 zijn de regels uit de Wet natuurbescherming grotendeels opgegaan in de Omgevingswet en de bijbehorende besluiten.

De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) vormde het centrale instrument om de stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden aan te pakken. Met het programma moest worden voorzien in een gebieds- en sectoroverstijgende aanpak van de stikstofproblematiek. Een uitspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 maakte echter dat het PAS niet meer als toestemmingsbasis voor activiteiten mag worden gebruikt. Hierdoor moest Nederland nieuwe maatregelen nemen om de stikstofdepositie op natuurgebieden te verminderen.

• De ‘stikstofwet’, officieel de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, is op 10 maart 2021 vastgesteld en trad op 1 juli 2021 in werking. De wet wijzigde de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet en introduceerde onder meer omgevingswaarden voor de vermindering van stikstofdepositie en een programma voor stikstofreductie en natuurverbetering. Ook werd een partiële bouwvrijstelling geïntroduceerd.
• De Porthos-uitspraak (2 november 2022) stelde dat de bouwvrijstelling voor stikstof niet voldeed aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Sindsdien moeten de mogelijke stikstofgevolgen van de bouwfase weer per project worden onderzocht.
• De Europese Natuurherstelverordening (EU 2024/1991) is op 18 augustus 2024 in werking getreden. De lidstaten moeten nationale herstelplannen opstellen voor aangetaste natuur. De verordening bepaalt onder meer dat uiterlijk in 2030 herstelmaatregelen moeten zijn getroffen voor ten minste 30% van de oppervlakte van bepaalde habitattypen die niet in goede toestand verkeren. Ook moet in 2030 de toestand bekend zijn van ten minste 90% van de oppervlakte van de betrokken terrestrische, kust- en zoetwaterhabitattypen.

Stikstof in de Omgevingswet

Sinds 1 januari 2024 valt de Nederlandse regelgeving rond gebiedsbescherming en stikstof grotendeels onder de Omgevingswet. De meeste inhoudelijke regels over natuurbescherming zijn, ingedeeld naar doelgroep, terechtgekomen in een van de volgende drie besluiten:

• Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
• Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
• Omgevingsbesluit (Ob)

Daarnaast is onder de Omgevingswet het bestemmingsplan vervangen door het omgevingsplan. Als een omgevingsplan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, moet daarvoor een passende beoordeling worden gemaakt. Er moet worden voldaan aan de eisen die de Omgevingswet en het Bkl hieraan stellen.

Gebiedsontwikkeling en stikstof

Voor veel initiatiefnemers in gebiedsontwikkeling is stikstof een flinke uitdaging en een doorn in het oog. Sinds 2019 weten we tegelijkertijd ook dat het niet altijd een showstopper hoeft te zijn voor ieder ontwikkel- en bouwproject. Ontwikkelen, bouwen én beschermen kan!

De eerste stap is het in kaart brengen van de verwachte stikstofemissie van een beoogd project. Hierbij gaat het onder meer om de bouw- en de gebruiksfase. Met behulp van AERIUS bereken je de bijdrage van het project aan de stikstofdepositie. Zo krijg je inzicht in de stikstofdepositie die een project op Natura 2000-gebieden kan veroorzaken.

AERIUS is de rekentool van de Rijksoverheid waarmee de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden wordt berekend. In deze rekentool zijn relevante stikstofgevoelige delen van Natura 2000-gebieden opgedeeld in zeshoeken. Daarbij staat elke hexagoon voor een oppervlak van 1 hectare. De AERIUS-berekening laat zien waar jouw project een bijdrage aan de stikstofdepositie kan leveren en waar dus mogelijk gevolgen voor stikstofgevoelige natuur optreden.

Indien AERIUS een stikstofopgave aangeeft, probeer je allereerst in je project zodanige maatregelen te treffen dat de emissie en daarmee de depositie voldoende worden gereduceerd. Leveren maatregelen onvoldoende resultaat, dan kan onder voorwaarden intern of extern salderen een optie zijn:

• Intern salderen stikstof

Intern salderen betekent dat binnen hetzelfde project of op dezelfde locatie een bestaande, toegestane stikstofbelasting wordt verminderd en die vermindering wordt betrokken bij de beoordeling van de nieuwe situatie. Sinds uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 mag intern salderen niet meer worden betrokken in de voortoets om te bepalen of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen kan onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel worden betrokken in een passende beoordeling.

• Extern salderen stikstof

Extern salderen betekent dat een afname van stikstofdepositie door het beëindigen of beperken van een toegestane activiteit van een andere partij onder voorwaarden wordt gebruikt als mitigerende maatregel voor een project. Denk bijvoorbeeld aan een (agrarisch) bedrijf waarvan een toegestane activiteit geheel of gedeeltelijk wordt beëindigd. Aan extern salderen zijn juridische voorwaarden en provinciale beleidsregels verbonden.