Woningbouw versnelt niet met jaren: ‘vergunningvrij bouwen’ is geen wondermiddel

In het persbericht stelt Heijmans dat bouwen zonder omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit een grote versnelling kan opleveren. Volgens het bouwbedrijf vervalt dan namelijk de fase van formele besluitvorming, bezwaar en beroep. In theorie zou daarmee een aanzienlijk traject kunnen worden overgeslagen.

In de praktijk ligt dat ingewikkelder. Bij de omgevingsplanactiviteit bouwen vindt namelijk geen ruimtelijke afweging plaats, tenzij het bouwplan in strijd is met het omgevingsplan. De vergunningverlening is limitatief‑imperatief ingericht, waardoor gemeenten slechts een zeer beperkt toetsingskader hebben. Juist om die reden kan een activiteit in het omgevingsplan in bepaalde gevallen vergunningvrij worden verklaard.

De veronderstelde tijdwinst van twee jaar is volgens deskundigen daarom niet realistisch. De beslistermijn voor de omgevingsplanactiviteit bedraagt maximaal acht weken. Bij plannen die volledig binnen het omgevingsplan passen, heeft bezwaar bovendien nauwelijks kans van slagen en is de kans klein dat een voorlopige voorziening wordt toegewezen. In zulke gevallen kan al binnen acht weken worden gestart met bouwen.

Dit staat in scherp contrast met de claim van jarenlange versnelling. Eventuele tijdwinst beperkt zich uitsluitend tot die acht weken en kan bovendien al vroeg in het traject weer verdwijnen doordat extra onderzoek nodig blijkt om juridische en planologische zekerheid te creëren in de omgevingsplanprocedure.

Daarnaast verschuift met vergunningvrij bouwen het juridische risico. In reguliere procedures worden fouten die in een bestemmingsplan of omgevingsplan zijn blijven zitten — bijvoorbeeld omdat het plan toch niet volledig in overeenstemming blijkt met de planregels — vaak tijdens de vergunningprocedure hersteld. Die correctieruimte ontbreekt volledig wanneer zonder vergunning wordt gestart. Als de vertaling van het omgevingsplan naar het concrete bouwplan niet zorgvuldig is gedaan, kan dit tijdens de uitvoering alsnog aan het licht komen. Dat risico ligt in zo’n geval volledig bij de bouwer.

Daarbij komt dat bij vergunningvrije projecten de tweede rechtsgang niet verdwijnt, maar verschuift naar handhaving. Zeker bij omstreden plannen dienen omwonenden regelmatig handhavingsverzoeken in. Is zo’n verzoek gegrond, dan staat de ontwikkelaar juridisch met lege handen: het ontwerp voldoet dan niet aan de eisen en wordt gezien als bouwen zonder vergunning. Het gevolg is dat de werkzaamheden kunnen worden stilgelegd, met alle vertraging van dien.

Het experiment dat Heijmans aankondigt is daarmee interessant om te volgen, maar de verwachtingen over structurele versnelling lijken vooralsnog ongegrond. De juridische werkelijkheid is weerbarstiger: vergunningvrij bouwen kan in specifieke gevallen iets aan tijd besparen, maar introduceert tegelijkertijd nieuwe onzekerheden en verschuift risico’s naar de uitvoeringsfase. Hoe dit uitpakt bij grotere projecten of bij stevige bezwaren tijdens de bouw, zal moeten blijken. Voorlopig lijkt het experiment vooral te onderstrepen dat sneller bouwen niet automatisch betekent dat de juridische werkelijkheid sneller wordt.

Wanneer kan een omgevingsplanactiviteit bouwen wél flinke vertraging oplopen?

Zoals eerder benoemd heeft de omgevingsplanactiviteit bouwen een limitatief-imperatief karakter. Dat betekent dat de vergunning moet worden verleend wanneer het bouwplan voldoet aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan.

De vergunning treedt in werking op de dag na bekendmaking aan de aanvrager. Vanaf dat moment mag de aanvrager in beginsel direct starten met bouwen.

In artikel 16.79 lid 4 van de Omgevingswet is echter bepaald dat wanneer binnen de bezwaartermijn een verzoek om voorlopige voorziening wordt ingediend, de omgevingsvergunning niet in werking treedt voordat op dat verzoek is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter verzoeken de opschorting op te heffen of te wijzigen.

Wanneer de vergunning voldoet aan de beoordelingsregels van het omgevingsplan, zal de voorzieningenrechter — gelet op het limitatief-imperatieve karakter — de opschorting doorgaans snel opheffen. De aanvrager kan dan alsnog met de bouw starten. Dit traject duurt in de regel geen anderhalf tot twee jaar.

De opschorting wordt echter níet opgeheven wanneer de rechter constateert dat de bezwaarmaker een zwaarwegend punt heeft waardoor de uitvoerbaarheid van het bouwplan daadwerkelijk ter discussie staat. Daarvan kan sprake zijn wanneer het bouwplan feitelijk onjuist is vertaald naar de juridische regels van het omgevingsplan, waardoor het plan niet voldoet aan de beoordelingsregels.

En wat als de omgevingsplanactiviteit bouwen vergunningvrij is?

Wanneer de activiteit vergunningvrij is verklaard, kan de initiatiefnemer naar zijn mening zonder vergunning starten met bouwen.

De juridische ingang voor een bezwaarmaker verschuift dan van een preventieve toets (voorafgaand aan vergunningverlening) naar een repressieve toets (tijdens of na de bouw). Een belanghebbende kan gedurende of na de bouw een handhavingsverzoek indienen bij de gemeente.

De vraag of daadwerkelijk conform het omgevingsplan wordt gebouwd, wordt dan alsnog via een bestuursrechtelijke procedure beoordeeld. Blijkt tijdens de bouw dat de bezwaarmaker een serieus juridisch punt heeft, dan kan de bouwer alsnog worden geconfronteerd met stillegging van de werkzaamheden en moet hij mogelijk de volledige bezwaar- en beroepsprocedure afwachten.

Bij vergunningvrij bouwen vervalt de tweede rechtsgang dus niet; deze verschuift slechts naar achteren in de tijd. Bezwaarmakers kunnen de beoordeling immers alsnog ter discussie stellen via een handhavingsverzoek, waarop de gemeente moet beslissen. Tegen die beslissing staan vervolgens bezwaar en beroep open. Daarnaast kan een verzoeker een voorlopige voorziening vragen tot stillegging van de bouw. Het is aan de bouwer om te bepalen of hij dat risico wenselijk acht.

Hoe kun je dit echt voorkomen?

Dat kan door niet eerst een omgevingsplanprocedure te doorlopen en vervolgens gebruik te maken van vergunningvrije mogelijkheden, maar door één BOPA-omgevingsvergunning aan te vragen (Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit).

Een belangrijk voordeel van een BOPA is dat deze wordt verleend op basis van concrete, vergunde bouwtekeningen en niet uitsluitend op basis van een abstracte set juridische regels. Over een set regels kunnen interpretatieverschillen ontstaan; over een vergunde bouwtekening in beginsel niet. Wat is vergund, wordt gebouwd — punt.

Bij juridisch geformuleerde regels kunnen daarentegen uiteenlopende interpretaties ontstaan. De huidige landelijke regels over vergunningvrij bouwen hebben al tot veel discussie, jurisprudentie en reparatiewetgeving geleid.

Daarbij moet worden bedacht dat onder de systematiek van de Omgevingswet veel regelgevende verantwoordelijkheid bij gemeenten ligt.

Voorheen werden landelijke regels — zoals de regels over vergunningvrij bouwen — opgesteld door gespecialiseerde teams binnen de Rijksoverheid, met omvangrijke juridische ondersteuning en beleidsafdelingen die zich fulltime bezighouden met wetstechniek, consistentie en uitvoerbaarheid.

In de nieuwe situatie moeten vergelijkbare juridische normen worden vormgegeven binnen individuele gemeenten. Dat betekent in de praktijk dat omgevingsplanregels soms worden opgesteld door een beperkte bezetting, waarbij planologen en juristen — hoe deskundig ook — te maken hebben met capaciteitstekorten, hoge werkdruk en een breed takenpakket.

Dat verschil in schaal, ondersteuning en specialisatie is niet zonder betekenis. Juridische regels die ruimte laten voor interpretatie of niet volledig scherp zijn geformuleerd, leveren in de handhavingsfase vrijwel onvermijdelijk discussie op. En juist bij vergunningvrij bouwen vindt die juridische toetsing pas plaats op het moment dat er al gebouwd wordt.

Met andere woorden: waar voorheen interpretatievraagstukken op rijksniveau speelden, kunnen die nu op gemeentelijk niveau ontstaan — met directe gevolgen voor individuele bouwprojecten. Dat vergroot het risico dat geschillen pas tijdens of na de bouw aan het licht komen, met stillegging, procedures en vertraging als mogelijk gevolg.

En dát is precies het risico dat bij een zorgvuldig gekozen vergunningstrategie aan de voorkant aanzienlijk kan worden beperkt.