Uitspraak over dat erfafscheiding onder bruidsschat niet vergunningvrij is en of dit onevenredig is

Op basis van de bovenstaande overwegingen stelt de rechtbank vast dat de lijn langs de voorkant van de woning van eisers niet evenwijdig loopt aan het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. Die lijn, die dus loopt over het pad, dat geen openbaar toegankelijk gebied is, staat haaks op de Haagweg, die wel aan te merken is als openbaar toegankelijk gebied. Dit betekent dat niet voldaan wordt aan de derde eis van artikel 22.27 sub f van het omgevingsplan. Daarmee is de uitzondering op de vergunningplicht die wordt geregeld in dit artikel niet van toepassing op de erfafscheiding. De erfafscheiding van eisers is dus op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan vergunningplichtig.

Ook komt daarbij aan de orde of de conclusie dat de desbetreffende erfafscheiding niet vergunningvrij kon worden opgericht onevenredig zou zijn jegens eiser. Eisers stellen zich op het standpunt dat toepassing van art. 22.27, onder f bruidsschat in dit geval onevenredig uitpakt en dat de bepaling daarom buiten toepassing moet blijven. De rechtbank constateert dat de bepaling een gebonden bevoegdheid is. Als aan de voorwaarden is voldaan, is er een uitzondering op de vergunningplicht. De evenredigheid is dus in beginsel gegeven. De rechtbank moet dus alleen nog beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van voor eisers onredelijk bezwarend is. Eisers hebben als bijzondere omstandigheid aangevoerd dat de erfafscheiding ligt op een bijzondere locatie, namelijk op een ingesloten perceel. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. Op basis van art. 22.26 bruidsschat is het de norm dat een erfafscheiding vergunningplichtig is. Dat eisers door toepassing van art. 22.27, onder f bruidsschat een voordeel ten opzichte van de norm mislopen acht de rechtbank niet onredelijk bezwarend. Eisers kunnen bovendien nog altijd omgevingsvergunning aanvragen om de erfafscheiding te legaliseren.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft het college op 14 oktober 2024 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Met het plaatsen van de erfafscheiding zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning handelen eisers volgens het college namelijk in strijd met artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Breda (het omgevingsplan) in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.

Is er sprake van een overtreding?

Ingevolge artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder een omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan maakt hier onder meer een uitzondering op. Op grond van deze bepaling geldt het verbod uit artikel 22.26 van het omgevingsplan niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een erf- of perceelafscheiding, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

hoger dan 1 meter maar niet hoger dan 2 meter;

op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat; en

achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.

Niet in geschil tussen partijen is dat voldaan wordt aan voorwaarden 1 en 2 van artikel 22.27, onder f, van het omgevingsplan. Er dient dus alleen nog gekeken te worden of de erfafscheiding achter de lijn ligt die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.

Voorkant van het gebouw

Dat met “dat gebouw” in voorwaarde 3 van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan de woning van eisers bedoeld wordt, wordt niet betwist door partijen. Voor de stelling dat met de “voorkant van dat gebouw” iets anders is bedoeld dan de “voorgevel” zijn daarnaast geen aanknopingspunten (Rb. Noord-Holland, 15 september 2025 ECLI:NL:RBNHO:2025:11730).

In artikel 1.86 van het bestemmingsplan wordt het begrip “voorgevel” gedefinieerd. De voorgevel is volgens deze bepaling de naar de weg of aan het openbaar gebied gekeerde gevel van een gebouw of, indien het een gebouw betreft van meer dan één naar de weg of het openbaar gebied gekeerde gevel, de gevel die door zijn aard, functie, constructie dan wel gelet op uitstraling ervan als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt.

De rechtbank begrijpt het zinsgedeelte “de naar de weg of aan het openbaar gebied gekeerde gevel” aldus dat de gevel direct aan de weg of het openbaar gebied moet grenzen. Op basis hiervan stelt de rechtbank vast dat de noord-, oost- en zuidgevel van de woning van eisers niet naar de weg dan wel naar het openbaar gebied gekeerd is. Tussen deze gevels en de Haagweg/Heuvelstraat staan namelijk huizen en tuinen.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1725, overweging 5.1) moet, wanneer er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel bevindt (ABRvS 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2825).

Op basis van de definitiebepaling van “voorgevelrooilijn”, te vinden in artikel 1.87 van het bestemmingsplan (zie bijlage), kan in deze situatie geen voorgevelrooilijn vastgesteld worden. Er ligt namelijk geen weg aan de voorzijde van de woning. Er kan dan ook geen lijn die evenwijdig aan de as van de weg is gelegen worden vastgesteld. De feitelijke situatie is dus doorslaggevend bij het vaststellen van de voorkant van het gebouw.

Uit de foto’s van de woning van eisers die in het dossier zijn opgenomen, blijkt dat de voordeur en de hoofdontsluiting van het perceel zich aan de westgevel bevinden (ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1547 en van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2825). Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de westgevel de voorgevel en dus de voorkant van het gebouw is.

Aangrenzend openbaar toegankelijk gebied

Ingevolge artikel 1.1 van het omgevingsplan zijn de begripsbepalingen die, op de dag van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn opgenomen in (voor zover relevant) Bijlage 1 bij het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), van toepassing op hoofdstuk 22 van het omgevingsplan.

In Bijlage 1 bij het Bbl staat een definitie van het begrip “openbaar toegankelijk gebied”. Hieronder wordt verstaan: wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, en pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen alleen bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.

Naar het oordeel van de rechtbank kan het zijpad van de Haagweg, waar de voordeur van de woning van eisers op uitkijkt, niet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Daarbij betrekt de rechtbank de volgende omstandigheden. Het zijpad hoort bij het perceel van eisers en is dus in private eigendom. Mede gelet op de private eigendom is het niet zo dat eenieder zich desgewenst mag ophouden en bijvoorbeeld mag parkeren op dit pad. Het pad wordt enkel gebruikt door bestemmingsverkeer. Zo maken eisers en derde-belanghebbende gebruik van het pad om bij hun woning te komen. Ook is er een brandgang die loopt vanaf het pad waarvan de bewoners van een aantal huizen die grenzen aan de Haagweg gebruik kunnen maken. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik door deze bewoners en hun eventuele bezoekers ook valt onder bestemmingsverkeer. Daarnaast is de particuliere eigenaar (lees: eisers) verantwoordelijk voor het onderhoud van het zijpad en heeft het zijpad een woonbestemming en geen verkeersbestemming. Het zijpad fungeert dus enkel als in- en uitrit voor de woningen aan het zijpad (ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3140).

Voor de rechtbank staat buiten twijfel dat de Haagweg wel kan worden aangemerkt als aangrenzend openbaar toegankelijk gebied in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor. De Haagweg is immers een openbare weg, die voor iedereen toegankelijk is. Het pad komt uit op de Haagweg. Daarom kan de Haagweg worden aangemerkt als aangrenzend openbaar toegankelijk gebied als hiervoor vermeld.mmingsplan (zie bijlage), kan in deze situatie geen voorgevelrooilijn vastgesteld worden. Er ligt namelijk geen weg aan de voorzijde van de woning. Er kan dan ook geen lijn die evenwijdig aan de as van de weg is gelegen worden vastgesteld. De feitelijke situatie is dus doorslaggevend bij het vaststellen van de voorkant van het gebouw. Uit de foto’s van de woning van eisers die in het dossier zijn opgenomen, blijkt dat de voordeur en de hoofdontsluiting van het perceel zich aan de westgevel bevinden (ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1547 en van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2825). Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de westgevel de voorgevel en dus de voorkant van het gebouw is.

Ook komt daarbij aan de orde of de conclusie dat de desbetreffende erfafscheiding niet vergunningvrij kon worden opgericht onevenredig zou zijn jegens eiser.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft het college op 14 oktober 2024 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Met het plaatsen van de erfafscheiding zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning handelen eisers volgens het college namelijk in strijd met artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Breda (het omgevingsplan) in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.

Is er sprake van een overtreding?

Ingevolge artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder een omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan maakt hier onder meer een uitzondering op. Op grond van deze bepaling geldt het verbod uit artikel 22.26 van het omgevingsplan niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een erf- of perceelafscheiding, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

hoger dan 1 meter maar niet hoger dan 2 meter;

op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat; en

achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.

Niet in geschil tussen partijen is dat voldaan wordt aan voorwaarden 1 en 2 van artikel 22.27, onder f, van het omgevingsplan. Er dient dus alleen nog gekeken te worden of de erfafscheiding achter de lijn ligt die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.

Voorkant van het gebouw

Dat met “dat gebouw” in voorwaarde 3 van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan de woning van eisers bedoeld wordt, wordt niet betwist door partijen. Voor de stelling dat met de “voorkant van dat gebouw” iets anders is bedoeld dan de “voorgevel” zijn daarnaast geen aanknopingspunten (Rb. Noord-Holland, 15 september 2025 ECLI:NL:RBNHO:2025:11730).

In artikel 1.86 van het bestemmingsplan wordt het begrip “voorgevel” gedefinieerd. De voorgevel is volgens deze bepaling de naar de weg of aan het openbaar gebied gekeerde gevel van een gebouw of, indien het een gebouw betreft van meer dan één naar de weg of het openbaar gebied gekeerde gevel, de gevel die door zijn aard, functie, constructie dan wel gelet op uitstraling ervan als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt.

De rechtbank begrijpt het zinsgedeelte “de naar de weg of aan het openbaar gebied gekeerde gevel” aldus dat de gevel direct aan de weg of het openbaar gebied moet grenzen. Op basis hiervan stelt de rechtbank vast dat de noord-, oost- en zuidgevel van de woning van eisers niet naar de weg dan wel naar het openbaar gebied gekeerd is. Tussen deze gevels en de Haagweg/Heuvelstraat staan namelijk huizen en tuinen.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1725, overweging 5.1) moet, wanneer er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel bevindt (ABRvS 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2825).

Op basis van de definitiebepaling van “voorgevelrooilijn”, te vinden in artikel 1.87 van het bestemmingsplan (zie bijlage), kan in deze situatie geen voorgevelrooilijn vastgesteld worden. Er ligt namelijk geen weg aan de voorzijde van de woning. Er kan dan ook geen lijn die evenwijdig aan de as van de weg is gelegen worden vastgesteld. De feitelijke situatie is dus doorslaggevend bij het vaststellen van de voorkant van het gebouw.

Uit de foto’s van de woning van eisers die in het dossier zijn opgenomen, blijkt dat de voordeur en de hoofdontsluiting van het perceel zich aan de westgevel bevinden (ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1547 en van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2825). Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de westgevel de voorgevel en dus de voorkant van het gebouw is.

Aangrenzend openbaar toegankelijk gebied

Ingevolge artikel 1.1 van het omgevingsplan zijn de begripsbepalingen die, op de dag van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn opgenomen in (voor zover relevant) Bijlage 1 bij het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), van toepassing op hoofdstuk 22 van het omgevingsplan.

In Bijlage 1 bij het Bbl staat een definitie van het begrip “openbaar toegankelijk gebied”. Hieronder wordt verstaan: wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, en pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen alleen bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.

Naar het oordeel van de rechtbank kan het zijpad van de Haagweg, waar de voordeur van de woning van eisers op uitkijkt, niet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Daarbij betrekt de rechtbank de volgende omstandigheden. Het zijpad hoort bij het perceel van eisers en is dus in private eigendom. Mede gelet op de private eigendom is het niet zo dat eenieder zich desgewenst mag ophouden en bijvoorbeeld mag parkeren op dit pad. Het pad wordt enkel gebruikt door bestemmingsverkeer. Zo maken eisers en derde-belanghebbende gebruik van het pad om bij hun woning te komen. Ook is er een brandgang die loopt vanaf het pad waarvan de bewoners van een aantal huizen die grenzen aan de Haagweg gebruik kunnen maken. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik door deze bewoners en hun eventuele bezoekers ook valt onder bestemmingsverkeer. Daarnaast is de particuliere eigenaar (lees: eisers) verantwoordelijk voor het onderhoud van het zijpad en heeft het zijpad een woonbestemming en geen verkeersbestemming. Het zijpad fungeert dus enkel als in- en uitrit voor de woningen aan het zijpad (ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3140).

Voor de rechtbank staat buiten twijfel dat de Haagweg wel kan worden aangemerkt als aangrenzend openbaar toegankelijk gebied in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor. De Haagweg is immers een openbare weg, die voor iedereen toegankelijk is. Het pad komt uit op de Haagweg. Daarom kan de Haagweg worden aangemerkt als aangrenzend openbaar toegankelijk gebied als hiervoor vermeld.

Op basis van de bovenstaande overwegingen stelt de rechtbank vast dat de lijn langs de voorkant van de woning van eisers niet evenwijdig loopt aan het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. Die lijn, die dus loopt over het pad, dat geen openbaar toegankelijk gebied is, staat haaks op de Haagweg, die wel aan te merken is als openbaar toegankelijk gebied. Dit betekent dat niet voldaan wordt aan de derde eis van artikel 22.27 sub f van het omgevingsplan. Daarmee is de uitzondering op de vergunningplicht die wordt geregeld in dit artikel niet van toepassing op de erfafscheiding. De erfafscheiding van eisers is dus op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan vergunningplichtig. Deze bepaling, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet, wordt door eisers overtreden.

De beginselplicht tot handhaving

Zoals de Afdeling in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 (ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678) geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.

Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Evenredigheid

Zoals volgt uit de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, moet de bestuursrechter telkens bepalen of een beroep op het evenredigheidsbeginsel strekt tot exceptieve toetsing van (een bepaling in) het algemeen verbindende voorschrift (avv), tot rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit waarmee aan het algemeen verbindende voorschrift toepassing is gegeven of tot beide. Als een beroep alleen inhoudt dat toepassing van de bepaling in het voorliggende geval onevenredig uitpakt en daarom buiten toepassing moet blijven, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidbeginsel.

Zoals verder volgt uit de voornoemde uitspraak van het CBb van 26 maart 2024, heeft bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het avv al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het avv voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het avv in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is (ABRvS 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:300).

Eisers stellen zich op het standpunt dat toepassing van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan in dit geval onevenredig uitpakt en dat de bepaling daarom buiten toepassing moet blijven. De rechtbank constateert dat de bepaling een gebonden bevoegdheid is. Als aan de voorwaarden is voldaan, is er een uitzondering op de vergunningplicht. De evenredigheid is dus in beginsel gegeven. De rechtbank moet dus alleen nog beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van voor eisers onredelijk bezwarend is. Eisers hebben als bijzondere omstandigheid aangevoerd dat de erfafscheiding ligt op een bijzondere locatie, namelijk op een ingesloten perceel.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. Op basis van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het de norm dat een erfafscheiding vergunningplichtig is. Dat eisers door toepassing van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan een voordeel ten opzichte van de norm mislopen acht de rechtbank niet onredelijk bezwarend. Eisers kunnen bovendien nog altijd omgevingsvergunning aanvragen om de erfafscheiding te legaliseren.