Geldt bij vergunningvrij bouwen nog het criterium van ‘een verandering van niet-ingrijpende aard?’ + hoe zit het onder de Omgevingswet?

De Afdeling stelt voorop dat de eis dat het moet gaan om een verandering van niet-ingrijpende aard stamt uit het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken. Dit besluit is in 2010 vervangen en de relevante regeling is toen onder de Wabo en het Bor gewijzigd voortgezet in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Zoals de Afdeling in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2107, onder 7.2, op grond van de Nota van Toelichting van het Bor heeft overwogen, is er bij die wijziging voor gekozen om het begrip “van niet-ingrijpende aard” te schrappen en te werken met meer geobjectiveerde randvoorwaarden. Dit betekent dat de eis dat het moet gaan om een “verandering van niet-ingrijpende aard” is losgelaten en dat het veranderen van een bouwwerk omgevingsvergunningvrij is indien aan de in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor genoemde voorwaarden is voldaan. Deze eis is dus niet, zoals [appellant sub 1] stelt, pas bij de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 losgelaten, maar al bij de inwerkingtreding van het Bor.

Dit betekent dat moet worden gekeken naar de vereisten uit artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Tussen partijen is niet in geschil dat de bebouwde oppervlakte van de berging groter is dan vergund. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er alleen daarom al geen sprake kan zijn van een vergunningvrije wijziging van het bouwwerk op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

[appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de geconstateerde afwijking van de vergunning vergunningvrij kon worden gerealiseerd. De enkele omstandigheid dat er een minimale afwijking van de vergunning is geconstateerd, maakt volgens hem niet dat er niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden om vergunningvrij te mogen bouwen. Alhoewel de rechtbank terecht heeft geconstateerd dat de Afdeling sinds haar uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2107, in het kader van vergunningvrij bouwen de eis dat het moet gaan om een “verandering van niet-ingrijpende aard” heeft verlaten, heeft de rechtbank daarbij volgens [appellant sub 1] miskend dat de berging al vóór deze verandering, namelijk in 2013, is gerealiseerd.

Hij wijst er daarnaast op dat de tekst van artikel 3 van bijlage II van het Bor niet duidelijk is over de definitie van bouwvolume. De enkele constatering van de rechtbank dat sprake is van een wijziging van het oppervlak is daarom niet voldoende om vast te stellen dat er sprake is van een overtreding, aldus [appellant sub 1].

Artikel 3 van bijlage II van het Bor luidt:

“Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

[…]

8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. geen verandering van de draagconstructie;

b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,

c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en

d. geen uitbreiding van het bouwvolume.”

De Afdeling stelt voorop dat de eis dat het moet gaan om een verandering van niet-ingrijpende aard stamt uit het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken. Dit besluit is in 2010 vervangen en de relevante regeling is toen onder de Wabo en het Bor gewijzigd voortgezet in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Zoals de Afdeling in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2107, onder 7.2, op grond van de Nota van Toelichting van het Bor heeft overwogen, is er bij die wijziging voor gekozen om het begrip “van niet-ingrijpende aard” te schrappen en te werken met meer geobjectiveerde randvoorwaarden. Dit betekent dat de eis dat het moet gaan om een “verandering van niet-ingrijpende aard” is losgelaten en dat het veranderen van een bouwwerk omgevingsvergunningvrij is indien aan de in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor genoemde voorwaarden is voldaan. Deze eis is dus niet, zoals [appellant sub 1] stelt, pas bij de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 losgelaten, maar al bij de inwerkingtreding van het Bor.

Dit betekent dat moet worden gekeken naar de vereisten uit artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Tussen partijen is niet in geschil dat de bebouwde oppervlakte van de berging groter is dan vergund. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er alleen daarom al geen sprake kan zijn van een vergunningvrije wijziging van het bouwwerk op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor.

Noot Y. Schönfeld

De vergunningvrije categorie zoals deze was opgenomen in artikel 3, onderdeel 8 bijlage II van het Bor is onder de Omgevingswet opgenomen in artikel 22.27 van het omgevingsplan (de bruidsschat) en deels in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Artikel 22.27 ziet op de uitzonderingen op de binnenplanse vergunningplicht omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Het omgevingsplan blijft echter onverminderd van toepassing. Artikel 22.27 van het omgevingsplan blijft in grote lijnen de voortzetting van de bouwwerken die in artikel 3 van bijlage II Bor waren opgenomen. Het verbod bedoeld in bedoeld in artikel 22.26 omgevingsplan, geldt niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een van de volgende bouwwerken:

i. een te veranderen bouwwerk, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

1°. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte; 2°. geen uitbreiding van het bouwvolume; en 3°. geen bouwwerk als bedoeld in artikel 2.29, onder b tot en met r, van het Besluit bouwwerken leefomgeving dat niet voldoet aan de voor dat bouwwerk in die onderdelen gestelde eisen.

Wat opvalt is dat artikel 3, onderdeel 8, onder a en b van bijlage II Bor in artikel 22.27, onder i van het omgevingsplan zijn vervallen. Deze twee onderdelen gingen over dat er geen sprake mag zijn van een verandering van de draagconstructie en geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde brandcompartimentering. In onderdeel i zijn deze voorwaarden geschrapt (geen verandering van de draagconstructie of (sub)brandcompartimentering), aangezien die om bouwtechnische redenen gesteld werden en geen invloed hebben op de ruimtelijke kwaliteit van het bouwen zoals die door een omgevingsplan wordt gereguleerd (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 840).

Deze aspecten komen aan de orde bij de toets of een bouwtechnische omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 5.1, lid 2, onder a Omgevingswet al dan niet is benodigd. Zie hieromtrent artikel 2.26, lid 1, onder c, artikel 2.27, lid 1, onder b van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Artikel 2.26, lid 1, onder c Bbl bepaalt dat het verbod, bedoeld in artikel 5.1, lid 2, onder a Ow om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, geldt voor een bouwactiviteit, voor zover die betrekking heeft op een bouwwerk zonder dak en dat bouwwerk de draagconstructie of de indeling in brandcompartimenten, subbrandcompartimenten of beschermde subbrandcompartimenten wijzigt.

Artikel 2.27, lid 1, onder b Bbl bepaalt dat in afwijking van de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, lid 2, onder a Ow om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten niet voor de in die artikelen aangewezen bouwactiviteiten als die betrekking hebben op: het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een bouwwerk waarbij de volgende onderdelen niet wijzigen:

1°.de draagconstructie;

2°.de indeling in brandcompartimenten, subbrandcompartimenten of beschermde subbrandcompartimenten; en

3°.de isolatie van de gevel, of een gevelpaneel, anders dan isolatie in een bestaande spouw met instandhouding van het bestaande buitengevelblad.

In artikel 2.27, lid 1, onder b Bbl, zijn verbouwingen van een bestaand bouwwerk, als voldaan is aan enkele randvoorwaarden, ook uitgezonderd van de vergunningplicht. Het gaat hier dan bijvoorbeeld om het verbouwen van een badkamer of het vergroten van een kamer door het doorbreken van een niet-dragende wand. Ook gewoon onderhoud van bouwwerken valt onder dit voorschrift en is dus vergunningvrij. Wanneer de draagconstructie, de indeling in brandcompartimentering of de isolatie vernieuwd of veranderd wordt in een bestaand bouwwerk, kan de generieke uitzondering voor verbouwingen in artikel 2.27 lid 1, onder b Bbl, niet worden toegepast en blijft dus sprake van een vergunningplicht. Dit is een voortzetting van de huidige regels in artikel 3, onderdeel 8, bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (Stb. 2022, 145, p. 87)

Deze artikelleden zijn gewijzigd met het Verzamelbesluit Besluit bouwwerken leefomgeving 2024. Het nieuwe onderdeel c van artikel 2.26, eerste lid Bbl, herstelt een versoepeling van de regels die onbedoeld is ontstaan bij de omzetting van de regels uit bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) naar het Bbl. Als een bouwactiviteit inhoudt het plaatsen van een nieuwe brandscheiding of het maken van een doorgang in een dragende binnenmuur, dan volgt uit de toevoeging dat een dergelijke activiteit ook bij bouwwerken lager dan 5 m vergunningplichtig is.

Op grond van artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor was vergunningvrij bouwen uitgesloten voor activiteiten waarbij de draagconstructie of de brandcompartimentering wijzigde of de oppervlakte of het volume van een bouwwerk toenam. Met de knip in de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit zijn de laatste twee aspecten (oppervlakte en volume) niet meer van belang voor de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit. Daarom is onder de Omgevingswet de randvoorwaarde komen te vervallen dat deze aspecten bij vergunningvrij bouwen gelijk moeten blijven. Voor de resterende aspecten (draagconstructie en brandcompartimentering) is deze randvoorwaarde gehandhaafd in artikel 2.27, lid 1, onderdeel b, onder 1° en 2° Bbl. In samenhang daarmee had het verlies aan belang van de aspecten oppervlakte en volume voor de bouwactiviteit in de systematiek van de nieuwe regeling tot uitdrukking moeten worden gebracht door aan de omschrijving van de vergunningvrije bouwactiviteit in artikel 2.27, eerste lid, onderdeel b, aanhef, «vergroten» toe te voegen. Per abuis is dit echter niet gebeurd. Gevolg daarvan is dat in sommige gevallen, zoals bij het plaatsen van een schoorsteen of afvoer, een vergunningplicht geldt, terwijl dat niet is beoogd. In onderdeel 1, onder a, wordt om die reden deze aanhef alsnog aangepast op de hiervoor beschreven wijze (toevoegen «vergroten»). Overigens zijn bouwactiviteiten die leiden tot een vergroting van een bestaand bouwwerk in de praktijk in veel gevallen niet vergunningvrij, omdat daarbij de draagconstructie of (sub)brandcompartimentering wijzigt (Staatsblad 2024, nr. 368, p. 29).