Is er sprake van een vergunningvrije dakkapel: omgevingsplanactiviteit en bouwtechnische activiteit?

Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Ow, in samenhang bezien met artikel 22.26 van het omgevingsplan, is het verboden een bouwwerk zonder vergunning voor een omgevingsplanactiviteit in stand te houden. Op grond van artikel 2.30, derde lid, aanhef en onder b, van het Bbl geldt de uitzondering op de vergunningplicht omgevingsplanactiviteit voor dakkapellen, als bedoeld in artikel 2.19, aanhef en onder b, van het Bbl niet als sprake is van een locatie die is aangeduid als Rijksbeschermd stadsgezicht, waarvan in dit geval sprake is, tenzij die wordt geplaatst in het achterdakvlak. Dat laatste is niet het geval, zodat het college reeds gelet daarop terecht heeft aangenomen dat voor de dakuitbouw een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is. Voor de dakuitbouw is echter geen omgevingsvergunning verleend. Daarom heeft het college terecht aangenomen dat sprake is van een overtreding vanwege het in stand houden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. In zoverre is sprake van een overtreding.

Op grond van artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, van de Ow is het ook verboden zonder omgevingsvergunning een technische bouwactiviteit uit te voeren. Ingevolge artikel 2.27, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bbl geldt dat verbod echter niet voor een bouwactiviteit die betrekking heeft op een dakkapel. Indien onderhavige dakuitbouw moet worden aangemerkt als een dakkapel is er geen vergunningplicht voor een technische bouwactiviteit en kan er ook geen sprake zijn van het in stand laten van een bouwwerk zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit. In dat geval is er geen sprake van een overtreding van artikel 5.6 van de Ow. Het college neemt kennelijk aan dat er sprake is van een dakkapel in de zin van deze bepaling en dat er dus geen sprake is van een overtreding van artikel 5.6 van de Ow. Het college heeft echter naar het oordeel van de rechtbank niet (afdoende) onderbouwd dat onderhavige dakopbouw kan worden aangemerkt als dakkapel in de zin van artikel 2.27 van het Bbl. De rechtbank kan dat, op basis van de voorhanden gegevens, niet met zekerheid vaststellen.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Eisers zijn eigenaren van de woning aan de [adres 2] en hebben op 12 september 2024 bij het college een handhavingsverzoek ingediend. Zowel de woning van eisers als de woning van derde-partij aan de [adres 1] waar het verzoek op ziet hebben op de bovenste verdieping een dakuitbouw. Eisers hebben hun dakuitbouw in 2023 met een daartoe verleende omgevingsvergunning opgericht en deze grenst direct aan de dakuitbouw van derde partij, met een onderlinge afstand van 10 tot 30 cm. Volgens eisers is de dakuitbouw aan de [adres 1] niet vergund en is het raamwerk van de dakuitbouw brandgevaarlijk. Op 25 september 2024 heeft het college het handhavingsverzoek van eisers afgewezen, onderbouwd met een rapportage van 19 september 2024. Volgens dat rapport kan niet worden vastgesteld dat de dakuitbouw niet aanwezig was ten tijde van de bouw van de woning. Om die reden voldoet de dakuitbouw aan de gestelde bouweisen en is geen sprake van een overtreding, aldus het college.

Toetsingskader

Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow) is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit uit te voeren.

Ingevolge artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit uit te voeren.

Ingevolge artikel 5.6 van de Ow is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten.

Ingevolge artikel 2.27, tweede lid, aanhef en onder a van het Bbl geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de Ow om zonder omgevingsvergunning een (technische) bouwactiviteit te verrichten niet voor een bouwactiviteit die betrekking heeft op een dakkapel.

Ingevolge artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Den Haag (omgevingsplan) is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Ingevolge artikel 2.30, derde lid, van het Bbl is het plaatsen van een dakuitbouw aan de zijkant van een woning in een rijksbeschermd stadsgebied vergunningplichtig.

Ingevolge artikel 6.1 en 6.2, aanhef en onder a, van het Bbl zijn de regels in hoofdstuk 6 van datzelfde besluit gesteld met het oog op het waarborgen van de brandveiligheid bij het gebruik van bouwwerken.

Ter plaatse geldt onder het omgevingsplan het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan) en de bestemming “Wonen – 1”.

Ter plaatse geldt “waarde – cultuurhistorie” en de aanduiding “beschermd stadsgebied” volgens artikel 27.1 van het bestemmingsplan.

Is sprake van een overtreding?

Nu het handhavingsverzoek en het daarop genomen besluit dateren van na 1 januari 2024 moet aan de hand van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels worden beoordeeld of sprake is van een overtreding. Vaststaat dat derde-partij de dakuitbouw niet heeft opgericht. De vraag is derhalve of sprake is van een overtreding omdat derde-partij de dakuitbouw zonder omgevingsvergunning in stand heeft gehouden.

Brandveiligheid

Eisers betogen dat de dakuitbouw van [adres 1] niet brandveilig is. De dakuitbouw is oud en geheel van hout, waardoor een aanzienlijk risico op overslaande brand bestaat. Met name de substantiële raampartij van de dakuitbouw verhoogt dit risico. Het college heeft gelet hierop ten onrechte nagelaten het brandgevaar van de dakuitbouw te onderzoeken. Bovendien heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat brandgevaar niet noopt tot de beslissing om de dakuitbouw af te breken. Volgens eisers is het ook mogelijk om de raampartij van de dakuitbouw te laten vervangen voor een constructie van steen, zoals bij de dakuitbouw van eisers is gebeurd. Deze mogelijkheid heeft het college niet overwogen. Eisers hebben hun standpunt onderbouwd met een rapport van Zebrha van 3 november 2025. Uit dit rapport blijkt dat de dakuitbouw niet aantoonbaar brandwerend is en een verhoogd risico voor brandoverslag vormt. Omdat een reëel risico op overslaande brand bestaat, en het college heeft nagelaten dit te onderzoeken, zijn de overwegingen en onderbouwing in het bestreden besluit ontoereikend, aldus eisers.

De rechtbank is van oordeel dat het college het standpunt dat ten aanzien van het gestelde brandgevaar van de dakuitbouw geen overtreding bestaat, niet afdoende heeft onderzocht en onderbouwd. De Adviescommissie heeft in het bestreden besluit terecht gewezen op de voorschriften uit hoofdstuk 6 van het Bbl, waar bij het gebruik van een bouwwerk aan voldaan moet worden. Daarnaast worden in hoofdstuk 3 van het Bbl eisen gesteld aan de brandveiligheid van bouwwerken, die ook gelden voor het instandhouden van bestaande bouwwerken. Het college heeft ten onrechte niet onderzocht of de dakuitbouw aan de brandveiligheidsvoorschriften voldoet. Dit klemt te meer nu het college in het verweer zelf aangeeft dat de dakuitbouw zeer waarschijnlijk niet voldoet aan de brandveiligheidseisen. De daarop volgende conclusie dat de dakuitbouw desondanks geen brandgevaar oplevert is op geen enkele wijze onderbouwd. Ook de enkele stelling dat overslaan van brand niet mogelijk is omdat de dakuitbouw van eisers voldoende brandwerend is, is verder niet onderbouwd. In zoverre is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het college zal alsnog moeten onderzoeken of er sprake is van een brandgevaarlijke situatie die een overtreding oplevert van bedoelde voorschriften uit het Bbl. Het betoog ten aanzien van het brandgevaar slaagt.

Vergunningplicht

Uit het door het college ingesteld onderzoek blijkt genoegzaam dat het pand is opgericht in 1886 en dat de onderhavige dakuitbouw volgens luchtfoto’s in ieder geval in 1980 reeds aanwezig was. Uit de bouwtekeningen bij de bouwtoestemming d.d. 1 december 1886 is de dakuitbouw niet opgenomen. De rechtbank acht met het college aannemelijk dat de dakuitbouw na invoering van de Woningwet in 1901 zonder de sindsdien vereiste bouw- of omgevingsvergunning is aangebracht en in stand gehouden.

Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Ow, in samenhang bezien met artikel 22.26 van het omgevingsplan, is het verboden een bouwwerk zonder vergunning voor een omgevingsplanactiviteit in stand te houden. Op grond van artikel 2.30, derde lid, aanhef en onder b, van het Bbl geldt de uitzondering op de vergunningplicht omgevingsplanactiviteit voor dakkapellen, als bedoeld in artikel 2.29, aanhef en onder b, van het Bbl niet als sprake is van een locatie die is aangeduid als Rijksbeschermd stadsgezicht, waarvan in dit geval sprake is, tenzij die wordt geplaatst in het achterdakvlak. Dat laatste is niet het geval, zodat het college reeds gelet daarop terecht heeft aangenomen dat voor de dakuitbouw een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is. Voor de dakuitbouw is echter geen omgevingsvergunning verleend. Daarom heeft het college terecht aangenomen dat sprake is van een overtreding vanwege het in stand houden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. In zoverre is sprake van een overtreding.

Op grond van artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, van de Ow is het ook verboden zonder omgevingsvergunning een technische bouwactiviteit uit te voeren. Ingevolge artikel 2.27, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bbl geldt dat verbod echter niet voor een bouwactiviteit die betrekking heeft op een dakkapel. Indien onderhavige dakuitbouw moet worden aangemerkt als een dakkapel is er geen vergunningplicht voor een technische bouwactiviteit en kan er ook geen sprake zijn van het in stand laten van een bouwwerk zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit. In dat geval is er geen sprake van een overtreding van artikel 5.6 van de Ow. Het college neemt kennelijk aan dat er sprake is van een dakkapel in de zin van deze bepaling en dat er dus geen sprake is van een overtreding van artikel 5.6 van de Ow. Het college heeft echter naar het oordeel van de rechtbank niet (afdoende) onderbouwd dat onderhavige dakopbouw kan worden aangemerkt als dakkapel in de zin van artikel 2.27 van het Bbl. De rechtbank kan dat, op basis van de voorhanden gegevens, niet met zekerheid vaststellen.

Ook in zoverre kleeft aan het bestreden besluit een gebrek.