Overgangsrecht omgevingswet: oude recht van toepassing ondanks ‘onbedoelde’ aanpassing art. 2.26 bbl?

Vaststaat dat onder het oude recht sprake was van een overtreding. De werkzaamheden in het pand betroffen onder meer een wijziging van de draagconstructie en de brandcompartimentering en voor deze werkzaamheden was onder het oude recht een omgevingsvergunning vereist. Niet in geschil is dat voor (een deel van) de uitgevoerde werkzaamheden ten tijde van het bestreden besluit geen omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit (zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet) was vereist. Deze werkzaamheden werden destijds niet vermeld in artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl. De rechtbank volgt het college niet voor zover dat zich op het standpunt heeft gesteld dat van belang is dat artikel 2.26 van het Bbl kort na het nemen van het bestreden besluit is gewijzigd omdat dit artikel een onbedoelde versoepeling inhield van de vergunningplicht zoals die gold onder het oude recht. Evenmin is van belang dat – zoals het college heeft gesteld – sprake was van een fout van de wetgever en dat ten tijde van het bestreden besluit al bekend was dat deze fout binnen afzienbare tijd zou worden hersteld. Artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl is met ingang van 1 januari 2025 gewijzigd, maar bij deze wijziging is niet voorzien in terugwerkende kracht. Dat betekent dat uitgegaan moet worden van de tekst van artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit. Dat ten tijde van het bestreden besluit voor (een deel) van de uitgevoerde werkzaamheden niet langer een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit was vereist, betekent echter niet dat deze werkzaamheden geheel vergunningvrij waren. In dit geval geldt dat voor de werkzaamheden nog wel een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’ benodigd was. Gelet op het voorgaande levert het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van de werkzaamheden waarop het bestreden besluit betrekking heeft en het in stand houden van het gerealiseerde bouwwerk, ook naar nieuw recht een overtreding op.

Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding om af te wijken van het uitgangspunt dat op een besluit dat wordt genomen na de rechterlijke vernietiging van een eerder besluit, het oude recht van toepassing blijft.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Als uitgangspunt geldt dat als een handhavingsbesluit is genomen vóór 1 januari 2024, hierop het recht van toepassing blijft zoals dit luidde vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet (artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Uit rechtspraak van de Afdeling volgt echter dat als na 1 januari 2024 de materiële normstelling is gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het handhavingsbesluit, het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar moet beoordelen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt (ABRvS 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645). Bij het nemen van een nieuw besluit na een rechterlijke vernietiging van een eerder besluit waarop het oude recht van toepassing was, geldt als uitgangspunt dat ook op het nieuw te nemen besluit het oude recht van toepassing is. Bij handhavingsbesluiten geldt dit echter alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen.

In dit geval is sprake van een handhavingsbesluit dat is genomen vóór 1 januari 2024, zodat als uitgangspunt geldt dat het oude recht van toepassing blijft. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat bij het bestreden besluit desalniettemin toepassing gegeven had moeten worden aan de Omgevingswet en het Bbl. Daarbij is van belang dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de uitgevoerde werkzaamheden ook onder het nieuwe recht nog een vergunningplicht geldt. Het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van deze werkzaamheden en het in stand houden van het gerealiseerde bouwwerk levert ook onder het nieuwe recht daarom een overtreding op. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.

Vaststaat dat onder het oude recht sprake was van een overtreding. De werkzaamheden in het pand betroffen onder meer een wijziging van de draagconstructie en de brandcompartimentering en voor deze werkzaamheden was onder het oude recht een omgevingsvergunning vereist. Niet in geschil is dat voor (een deel van) de uitgevoerde werkzaamheden ten tijde van het bestreden besluit geen omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit (zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet) was vereist. Deze werkzaamheden werden destijds niet vermeld in artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl. De rechtbank volgt het college niet voor zover dat zich op het standpunt heeft gesteld dat van belang is dat artikel 2.26 van het Bbl kort na het nemen van het bestreden besluit is gewijzigd omdat dit artikel een onbedoelde versoepeling inhield van de vergunningplicht zoals die gold onder het oude recht. Evenmin is van belang dat – zoals het college heeft gesteld – sprake was van een fout van de wetgever en dat ten tijde van het bestreden besluit al bekend was dat deze fout binnen afzienbare tijd zou worden hersteld. Artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl is met ingang van 1 januari 2025 gewijzigd, maar bij deze wijziging is niet voorzien in terugwerkende kracht. Dat betekent dat uitgegaan moet worden van de tekst van artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit.

Dat ten tijde van het bestreden besluit voor (een deel) van de uitgevoerde werkzaamheden niet langer een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit was vereist, betekent echter niet dat deze werkzaamheden geheel vergunningvrij waren. In dit geval geldt dat voor de werkzaamheden nog wel een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’ benodigd was. Weliswaar worden in artikel 22.27 van het “Omgevingsplan gemeente Kaag en Braassem” diverse bouwwerkzaamheden van deze vergunningplicht uitgezonderd, maar in artikel 22.23, tweede lid, van het omgevingsplan is vastgelegd dat deze bouwwerkzaamheden uitsluitend vergunningvrij zijn als het aantal woningen gelijk blijft. In dit geval zijn door de bouwwerkzaamheden waarop de last onder dwangsom betrekking heeft drie wooneenheden gerealiseerd. Dat betekent dat voor deze bouwwerkzaamheden een vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’ geldt. Het in stand houden van een zonder de vereiste omgevingsvergunning gerealiseerd bouwwerk is op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan – net als onder het oude recht (artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) – verboden.

Gelet op het voorgaande levert het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van de werkzaamheden waarop het bestreden besluit betrekking heeft en het in stand houden van het gerealiseerde bouwwerk, ook naar nieuw recht een overtreding op. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding om af te wijken van het uitgangspunt dat op een besluit dat wordt genomen na de rechterlijke vernietiging van een eerder besluit, het oude recht van toepassing blijft. Het college heeft het bestreden besluit daarom terecht gebaseerd op het oude recht.