Actualiseringsplicht watervergunningen raakt ook warmteprojecten – maar gevolgen blijven beperkt

De beantwoording van Kamervragen en de bijbehorende beslisnota schetsen een duidelijker beeld van wat warmteprojecten – WKO, TEO en andere systemen die grond- of oppervlaktewater onttrekken of lozen – kunnen verwachten wanneer de nieuwe regels in werking treden.

Achtergrond: Europese druk en Nederlandse wetswijzigingen

De kern van de discussie ligt bij de Kaderrichtlijn Water (KRW). Die verplicht lidstaten om vergunningen voor lozingen en onttrekkingen periodiek te toetsen en zo nodig aan te passen. Volgens de Europese Commissie heeft Nederland deze verplichtingen onvoldoende omgezet in nationale regelgeving, wat in juli 2024 leidde tot een inbreukprocedure.

Om verdere juridische stappen te voorkomen, werkt het kabinet aan een wetswijziging die uitdrukkelijk vastlegt dat watervergunningen minimaal eens per tien jaar worden geactualiseerd. Het gaat daarbij zowel om vergunningen voor lozingen als voor onttrekkingen van grond- en oppervlaktewater. De verwachting is dat de consultatie binnenkort opent, waarna de formele behandeling in 2026 plaatsvindt en de wetgeving uiterlijk in 2027 in werking moet treden.

Actualiseringsplicht: wat verandert er in de praktijk?

Voor lozingen bestond al jarenlang een actualiseringsplicht op grond van artikel 5.38 Omgevingswet (en voorheen onder de Waterwet). Bevoegde gezagen zijn al bezig met het actualiseren van deze vergunningen, mede met het oog op de KRW‑deadline van 2027. Voor onttrekkingen was zo’n verplichting nog niet expliciet opgenomen, al gold feitelijk al een impliciete plicht doordat vergunningen het bereiken van waterdoelen niet mogen blokkeren.

Met de nieuwe regelgeving komt er dus een expliciete termijn bij onttrekkingen. Dat betekent dat bestaande vergunningen voortaan minimaal elke tien jaar opnieuw beoordeeld moeten worden op hun bijdrage aan waterkwaliteit en waterbeschikbaarheid.

Warmteprojecten: beperkte risico’s op aanpassing van vergunningen

Veel warmteprojecten – met name WKO – zijn qua effecten op het watersysteem goed bekend en goed gereguleerd, onder andere via BRL‑normen die voorschrijven dat bij de aanvraag moet worden aangetoond dat geen schadelijke effecten optreden, bijvoorbeeld rond verontreinigingsverspreiding. Alleen TEO‑systemen roepen nog meer vragen op, omdat hun impact op het watersysteem minder uitgebreid is onderzocht. [

Desondanks oordeelt het ministerie dat warmteprojecten slechts beperkt last zullen hebben van de actualiseringsplicht. De redenen:

De omstandigheden en effecten van warmteprojecten zijn doorgaans stabiel, waardoor er bij een herbeoordeling weinig aanleiding is voor aanpassing.

Wijzigingen mogen alleen wanneer nodig voor het bereiken van de waterdoelen.

Uitzonderingsmogelijkheden (hoger openbaar belang) blijven bestaan voor projecten die cruciaal zijn voor de energietransitie.

Het risico dat een bestaande vergunning wordt gewijzigd of verlaagd is dus klein, tenzij de feitelijke situatie (bijvoorbeeld waterkwaliteit, actuele beleidsdoelen of beschikbare technieken) wezenlijk verandert.

Investeringszekerheid en warmtenetten

In de sector leeft de zorg dat tienjaarlijkse herbeoordeling investeerders afschrikt, zeker bij kapitaalintensieve warmte‑infrastructuur met terugverdientijden van meerdere decennia. Het ministerie deelt wél de bredere analyse dat warmteprojecten alleen van de grond komen bij voldoende zekerheid over lange termijn exploitatie, maar ziet geen aanwijzingen dat de actualiseringsplicht dit ondermijnt.

Immers, er is nooit garantie geweest dat vergunningen zonder voorwaarden decennialang ongewijzigd blijven. Ook binnen het huidige kader kunnen vergunningen worden aangepast als dat nodig is voor het waterbeheer. De nieuwe regels maken dit slechts transparanter en consistenter.

Bovendien biedt de Wet collectieve warmte waarborgen: warmtebedrijven moeten in hun leveringszekerheidsplan risico’s afdekken, alternatieve bronnen organiseren en noodscenario’s ontwikkelen. Wanneer een watervergunning onverwacht zou wijzigen, bestaat zelfs een mogelijkheid voor een tijdelijke ontheffing van duurzaamheidsnormen, zodat de levering niet stopt.

KRW‑uitzondering: ‘hoger openbaar belang’ geldt vaak voor warmte

Eén van de meest relevante punten voor het omgevingsrecht is de bevestiging dat warmteprojecten vaak kunnen worden aangemerkt als project van hoger openbaar belang. Dit volgt uit de KRW‑systematiek: projecten die noodzakelijk zijn voor energie‑ of klimaatdoelen (RED III), en waarvoor geen reëel alternatief bestaat, kunnen toch worden toegestaan ondanks negatieve ecologische effecten—mits de schade wordt beperkt.

Die kwalificatie heeft echter geen invloed op de verplichting tot actualisering, maar beïnvloedt wél de ruimte die bevoegd gezag heeft om belangen af te wegen.

Geen uitzonderingspositie voor warmteprojecten

In de Kamervragen is expliciet verzocht om warmteprojecten buiten de nieuwe plicht te houden of de plicht te beperken tot risicovolle activiteiten. Dat blijkt juridisch niet mogelijk onder de KRW. De richtlijn staat geen selectieve of risicogerichte actualiseringsplicht toe; alle onttrekkingen en lozingen die relevant zijn voor het bereiken van waterdoelen moeten periodiek beoordeeld worden.

Het ministerie benadrukt dat dit ook niet nodig is, omdat warmteprojecten doorgaans al voldoen aan de eisen en door de nieuwe regels mogelijk juist baat hebben bij meer consistent toezicht en herverdeling van schaarse milieugebruiksruimte. Zo kan bij conflicten eerder prioriteit worden gegeven aan projecten met maatschappelijke waarde, zoals warmtenetten.

Conclusie: versterking van waterbescherming zonder rem op warmtetransitie

De aanstaande wetswijziging legt de actualiseringsplicht expliciet vast voor zowel lozingen als onttrekkingen. Hoewel dit administratieve lasten met zich meebrengt, blijkt uit de stukken dat de impact op warmteprojecten beheersbaar en waarschijnlijk klein is.

In juridische zin biedt de KRW weinig ruimte voor selectieve uitzonderingen, maar de combinatie van bestaande milieukaders, het leervermogen van warmteprojecten en het instrument van ‘hoger openbaar belang’ maken dat deze sector niet in het gedrang komt. De energietransitie blijft dus verenigbaar met een striktere bescherming van waterkwaliteit en waterbeschikbaarheid.

Vragen en antwoorden

Beslisnota