Kaderrichtlijn Water – blogreeks deel 4: Bestaande activiteiten (actualisatie, intrekking, handhaving zorgplicht)

Hierover kan je meer lezen in de eerste blog van deze blogreeks.

Om dat doel te bereiken hebben bevoegde gezagen verschillende instrumenten tot hun beschikking staan. Er komt steeds meer aandacht voor het inzetten van juridische instrumenten om de doelstellingen van de KRW te behalen. Zo stelt de minister voor Infrastructuur en Waterstaat in een kamerbrief van 18 juli 2025 dat er ‘momenteel’, in het bijzonder door waterschappen, bij toezicht en handhaving prioriteit wordt gegeven aan KRW-stoffen.[1]

Wij verwachten de komende jaren veel procedures over de inzet van juridische instrumenten die als doel hebben de doelstellingen uit de KRW te halen. Daar hebben we meer over geschreven in de tweede blog van deze blogreeks. In deze blog staan we uitvoeriger stil bij drie instrumenten, omdat wij verwachten dat deze instrumenten vaak ingezet worden:

de actualisatie van omgevingsvergunningen om de waterkwaliteit beter te borgen;

de intrekking van omgevingsvergunningen voor activiteiten die de waterkwaliteit schaden, en;

het handhaven van de specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten.

De actualisatie van omgevingsvergunningen om de waterkwaliteit beter te borgen

Het actualiseren van omgevingsvergunningen in Nederland en de KRW hebben een moeizame relatie. De Europese Commissie is een inbreukprocedure gestart tegen Nederland, omdat in Nederland vergunningen voor het onttrekken en lozen van water voor onbepaalde tijd worden verleend en periodieke herziening niet verplicht zijn gesteld.[2] De Europese Commissie wil dat Nederland periodiek beoordeelt of omgevingsvergunningen geactualiseerd moeten worden. Uit een kamerbrief van 27 juni 2024 blijkt dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat voornemens is over te gaan tot periodieke actualisatie. Dat betekent meer onzekerheid voor het bedrijfsleven, omdat bestaande omgevingsvergunningen geen garanties (meer) bieden voor de toekomst.

De bevoegdheid om een omgevingsvergunning te actualiseren is opgenomen in artikelen 5.38 van de Omgevingswet en 8.99 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Op grond van die artikelen moet het bevoegd gezag regelmatig bezien of de voorschriften van bepaalde soorten omgevingsvergunningen (waaronder de meeste milieubelastende activiteiten, stortings- en lozingsactiviteiten) nog toereikend zijn, gezien de huidige stand van de techniek. Bovendien is het bevoegd gezag verplicht om de voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning voor bepaalde activiteiten te vernieuwen als (onder meer) de milieuverontreiniging die die activiteit veroorzaakt

door verbeterde techniek kan worden beperkt, of;

door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu moet worden ingeperkt.

Voor specifiek de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit of bepaalde lozingsactiviteiten, geldt bovendien dat het bevoegd gezag de vergunningvoorschriften moet actualiseren als dit noodzakelijk is gelet op de periodieke verplichte toetsing van de bedrijfsprocessen aan de BBT-conclusies[3] of het toepasselijke afvalbeheerplan[4].[5] Dit zijn als het ware ‘natuurlijke momenten’ waarop de bedrijfsvoering wordt geëvalueerd vanuit milieukundig perspectief en dus ook een goed moment om stil te staan bij de vraag of de vergunningvoorschriften nog up-to-date zijn. Het voorgaande betekent onderaan de streep dat de voorschriften voor milieuverontreinigende activiteiten mee moeten bewegen met zowel de stand van de techniek als de kwaliteit van het milieu.

Actualisaties kunnen ingrijpende gevolgen hebben. Om de KRW-doelen te behalen, worden mogelijk (veel) strengere eisen opgelegd die niet (zonder meer) haalbaar zijn. Niet is uitgesloten dat dure aanpassingen van de bedrijfsprocessen nodig zijn en juridische procedures noodzakelijk zijn om de onhaalbaarheid van de eisen ter discussie te stellen. Het bevoegd gezag moet daarom goed motiveren waarom een bepaald geactualiseerd voorschrift nodig is en zich van de gevolgen voor een bedrijf moeten vergewissen.[6]

De actieve inzet op verbetering van waterkwaliteit en het voorkomen van verslechtering leidt tot een steeds prominentere toepassing van diverse juridische instrumenten.

De intrekking van omgevingsvergunningen voor activiteiten die de waterkwaliteit schaden

In plaats van het actualiseren van omgevingsvergunningen, kunnen bevoegde gezagen ook omgevingsvergunningen ook intrekken. Dit kan op grond van artikel 8.97, lid 3, Bkl alleen als niet kan worden volstaan met wijziging van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Als het bevoegde gezag dus constateert dat een bedrijf ongewenste milieueffecten heeft, moet hij eerst beoordelen of hij die milieueffecten voldoende kan verminderen met nieuwe vergunningvoorschriften. Alleen als dat geen optie is, kan het bevoegd gezag overwegen of hij de omgevingsvergunning intrekt.

Een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken om dezelfde redenen op grond waarvan de vergunning geweigerd had kunnen worden.[7] Uit de beoordelingsregels voor bijvoorbeeld de milieubelastende activiteit volgt dat de omgevingsvergunning geweigerd wordt als de beste beschikbare technieken niet worden toegepast, of significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt.[8] De omgevingsvergunning voor een wateractiviteit wordt geweigerd als de activiteit niet verenigbaar is met het belang van het voorkomen van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, het beschermen van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en het vervullen van maatschappelijke functies door watersystemen.[9] Het verlenen van de omgevingsvergunning mag ook niet leiden tot strijd met bepaalde omgevingswaarden.[10]

Dit betekent dat het bevoegd gezag – als het wijzigen van vergunningvoorschriften geen uitkomst kan bieden – een vergunning onder omstandigheden mag intrekken. Vanzelfsprekend moet het bevoegde gezag dit goed motiveren.[11] Zeker bij technische bedrijfsvoeringen kan dit lastig zijn.

Het handhaven van de specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten

Bevoegde gezagen kunnen ook ingrijpen in bedrijfsprocessen zonder te sleutelen aan de omgevingsvergunningen. Zij kunnen namelijk handhaven tegen overtredingen van vergunningvoorschriften of zelfs – geheel los van de omgevingsvergunningen – op basis van zorgplichtbepalingen. Zorgplichtbepalingen zijn vangnetbepalingen, die het bevoegd gezag kan inzetten om bijvoorbeeld milieuverontreiniging te voorkomen,[12] zelfs in gevallen waar het verontreinigende bedrijf handelt in overeenstemming met een verleende omgevingsvergunning.[13] Er gelden zorgplichten voor allerlei verschillende activiteiten. Voor de doelstellingen van de KRW zal vermoedelijk artikel 2.11 Bal relevant zijn. Op grond van dit artikel is degene die een milieubelastende activiteit of bepaalde lozingsactiviteiten verricht, en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen uit artikel 2.2 Bal, verplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen. De belangen uit artikel 2.2 Bal zien onder andere op de veiligheid, de gezondheid, het milieu, het voorkomen van overstromingen en het beschermen van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen.

Als negatieve gevolgen niet kunnen worden voorkomen, moeten de gevolgen zoveel mogelijk worden beperkt of ongedaan gemaakt. Als beperking onvoldoende mogelijk is, moet de activiteit achterwege worden gelaten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.[14]

Deze zorgplicht is direct handhaafbaar. Dat wil zeggen dat het bevoegd gezag, als zij meent dat een bedrijf bijvoorbeeld significante waterverontreinigingen veroorzaakt, een last onder dwangsom kan opleggen om het bedrijf te dwingen zich aan te passen. De rechtspraak heeft inmiddels bepaald dat handhaving van specifieke zorgplichten alleen mogelijk is bij activiteiten die ‘evident in strijd zijn met de zorgplicht’.[15] Dit omdat handhaving alleen gerechtvaardigd is als de overtreder kon weten dat hij een overtreding beging.[16] Dat zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld en gemotiveerd. Wij verwachten dan ook dat in de praktijk veel discussie zal ontstaan over de vraag wanneer een activiteit ‘evident’ in strijd is met de zorgplicht.

Conclusie

De eisen van de KRW leggen grote verantwoordelijkheden bij zowel bevoegde gezagen als het bedrijfsleven. De actieve inzet op verbetering van waterkwaliteit en het voorkomen van verslechtering leidt tot een steeds prominentere toepassing van diverse juridische instrumenten. Voor bedrijven betekent dit dat zekerheden uit bestaande vergunningen beperkter en minder langdurig zullen zijn; periodieke herbeoordeling en strengere eisen liggen in het verschiet. Ook het feit dat specifieke zorgplichten rechtstreeks en strikt kunnen worden gehandhaafd – zelfs als activiteiten binnen de kaders van bestaande vergunningen plaatsvinden – onderstreept de noodzaak voor voortdurende bewustwording en aanpassing. Zowel de overheid als het bedrijfsleven moeten alert zijn op keuzes rond innovatie, compliance en procesinrichting. De verwachting is dat deze ontwikkelingen de komende jaren tot meer juridische geschillen en rechtspraak zullen leiden, waarbij de reikwijdte en toepassing van deze instrumenten steeds verder worden uitgekristalliseerd. Door nu al voorbereidingen te treffen en het juridisch landschap op de voet te volgen, kunnen partijen beter inspelen op veranderende eisen en risico’s beperken.

[1] Deze brief is hier te vinden: Kamerbrief Kaderrichtlijn Water | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.
[2] Zie de aanmaningsbrief aan Nederland (INFR(2022)2161).
[3] BBT-conclusies zijn (kortweg) documenten waarin staat wat de stand van de techniek vergt voor een bepaald bedrijfsproces.
[4] Een afvalbeheerplan is een voor sommige bedrijven verplicht op te stellen document waarin (kortweg) kenbaar wordt gemaakt welke afvalstromen binnen het bedrijf bestaan, hoe deze worden verwerkt/uitgestoten en wat de risico’s daarvan zijn voor onder meer het milieu.
[5] Zie artikelen 8.99, leden 2 en 3, en 8.98 Bkl.
[6] Zie bijvoorbeeld Rb. Gelderland 18 februari 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:1282, waar de rechtbank oordeelde dat er zelfs in zijn geheel niet was gemotiveerd waarom een bepaald voorschrift geactualiseerd moest worden. Dit voorschrift werd daarom vernietigd door de rechter.
[7] Zie artikel 8.97, lid 1, Bkl.
[8] Zie artikel 8.9, lid 1, onder d en onder e, Bkl.
[9] Zie artikel 8.84, lid 1, Bkl.
[10] Zie artikel 8.84, lid 3, Bkl.
[11] Zie Rb. Oost Brabant 21 november 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:7592.
[12] Zie de nota van toelichting bij het Bal, Staatsblad 2018, 293, p. 523, en de memorie van toelichting bij de algemene zorgplicht, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 70.
[13] Zie de nota van toelichting bij het Bal, Staatsblad 2018, 293, p. 521.
[14] Zie artikel 2.11, lid 1, onder b en onder c, Bal.
[15] Zie bijvoorbeeld Rb. Oost-Brabant 2 juli 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:3947, en Rb. Rotterdam 14 februari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:1816.
[16] Zie Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 41, p. 28-29, vraag 50 en antwoord 50, en Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 77.