Kaderrichtlijn water: Doorwerking in het nationale recht en de gevolgen voor uw onderneming

Implementatie EU-recht

De KRW is een Europese richtlijn die Nederland moet omzetten in nationaal recht om de daarin opgenomen doelen te bereiken. In Nederland zijn daarom regels opgenomen in (voornamelijk) het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”). Sommige van die regels hebben direct consequenties voor bedrijven, zoals de regel dat aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit voorschriften worden verbonden die inhouden dat de toestand van het water niet mag verslechteren.[3] Deze regels zijn directe implementaties van de KRW.

Naast deze algemene regels hebben bevoegde gezagen andere instrumenten tot hun beschikking om te sturen op waterkwaliteit. Door de inzet van verschillende instrumenten werkt de KRW indirect door in het nationale recht. Hierna zullen wij een aantal instrumenten bespreken.

Van omgevingswaarden naar programma

Via omgevingswaarden kan gestuurd worden op waterkwaliteit. Omgevingswaarden leggen de kwaliteit vast die gemeente, provincie of Rijk voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Omgevingswaarden zijn objectief en meetbaar. Het kunnen harde resultaatsverplichtingen zijn, maar dat hoeft niet. Het kunnen ook inspanningsverplichtingen zijn of een andere verplichting, die het bevoegd gezag zelf kan omschrijven. Het is dus aan het bevoegd gezag om te bepalen hoe dwingend een omgevingswaarde is geformuleerd.[4] De artikelen 2.10 tot en met 2.14 Bkl bevatten omgevingswaarden voor waterlichamen waar de KRW op van toepassing is.

Bevoegde gezagen zijn verplicht om te monitoren of de omgevingswaarden worden gehaald.[5] Als uit die monitoring blijkt dat het aannemelijk is dat een omgevingswaarde niet wordt gehaald, dan moet het bevoegd gezag een ‘programma’ vaststellen.[6] Een programma is een beleidsdocument waarin maatregelen worden opgenomen om alsnog aan de omgevingswaarden te voldoen.[7] Op dit moment bestaan er overigens al meerdere programma’s om de waterkwaliteit te waarborgen c.q. te verbeteren. Zie bijvoorbeeld het Nationaal Water Programma 2022-2027.

Door naar concrete gevolgen voor ondernemingen

Richting 2027 wordt de druk op overheden opgevoerd om te voldoen aan de KRW. Er wordt volgens een kamerbrief van 18 juli 2025[8] alles op alles gezet om de waterkwaliteit richting 2027 te verbeteren waardoor risico’s op Europese bezwaren en nationale rechtszaken worden beperkt. Hiervoor zijn concrete maatregelen noodzakelijk.[9] Deze maatregelen zullen ook gevolgen hebben voor bedrijven, met name voor bedrijven die verontreiniging toevoegen aan het watersysteem. Wij sluiten niet uit dat ‘de waterkwaliteit’ een dossier kan worden met soortgelijke maatschappelijke consequenties als ‘het stikstofdossier’. Via welke weg bedrijven te maken krijgen met de ingezette en te zetten acties van de overheid, zetten wij hierna op een rij.

Nieuwe vergunningen: risico op weigering (beoordelingsregels)

Een aantal beoordelingsregels voor vergunningplichtige activiteiten hebben betrekking op de waterkwaliteit. Het bevoegd gezag moet bij de behandeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning bijvoorbeeld toetsen (1) of de waterkwaliteit niet achteruitgaat als gevolg van de aangevraagde activiteit[10] of (2) aan de verbeteringsverplichting en het verbod tot achteruitgang.[11] Deze beoordelingsregels kunnen ook volgen uit de provinciale omgevingsverordening en/of de waterschapsverordening.[12] In de omgevingsverordening en/of de waterschapsverordening kunnen namelijk activiteiten vergunningplichtig zijn gemaakt als die gevolgen hebben voor KRW-oppervlaktewaterlichamen of grondwaterlichamen. In het Bkl staan vervolgens beoordelingsregels voor deze omgevingsvergunningen; zij worden bijvoorbeeld niet verleend als niet wordt voldaan aan de omgevingswaarden.[13]

Naast deze algemene regels hebben bevoegde gezagen andere instrumenten tot hun beschikking om te sturen op waterkwaliteit. Door de inzet van verschillende instrumenten werkt de KRW indirect door in het nationale recht.

Voor bedrijven betekent dit dat zij, eerder dan voorheen, geconfronteerd kunnen worden met een weigering van een omgevingsvergunning als bijvoorbeeld niet wordt voldaan aan bijvoorbeeld de omgevingswaarden voor KRW-waterlichamen. Hoewel volgens de landsadvocaat niet gevreesd hoeft te worden voor een scenario waarbij geen vergunningen meer verleend kunnen worden, is het wel aannemelijk dat specifieke activiteiten niet verricht kunnen worden, of dat aanvullende voorwaarden aan vergunningverlening worden gesteld.

Bestaande vergunningen: risico op aanscherping (actualisatie en wijziging voorschriften)

Naast het weigeren van nieuwe vergunningen, is het bevoegd gezag mogelijk ook gehouden om bestaande vergunningen aan te passen. Het (periodiek) moeten aanpassen van bestaande omgevingsvergunningen is één van de onderwerpen waar de eerdergenoemde inbreukprocedure over gaat en wij verwachten dus dat Nederland hiermee aan de slag moet. Artikel 5.38 Ow is hier van groot belang. Dit artikel bevat de zogenaamde actualisatieplicht. Het bevoegd gezag moet controleren of de milieuvoorschriften van de vergunning nog toereikend zijn. Als dat niet zo is, moet het bevoegd gezag de voorschriften wijzigen. Ook wijzen wij op artikel 8.99 Bkl, hieruit volgt een wijzigingsplicht: als blijkt dat de milieuverontreiniging die een activiteit veroorzaakt door technische ontwikkelingen verder kan worden ingeperkt, moet het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning voor (onder meer) milieubelastende activiteiten wijzigen. Dit betekent dat bedrijven tot op zekere hoogte verplicht kunnen worden om mee te bewegen met de stand van de techniek, ten behoeve van het milieu. Het bevoegd gezag kan ingrijpen in een bestaande, vergunde situatie en nieuwe voorschriften opleggen, omdat de vergunde situatie leidt tot een verslechtering van het milieu. De eerdergenoemde kamerbrief van 18 juli 2025 is ook in dit verband relevant om te noemen. In die kamerbrief merkt de minister op dat overheden ‘momenteel’ de voor de KRW relevante vergunningen bezien en waar nodig herzien. De minister noemt als voorbeelden vergunningen voor IPPC-bedrijven, de voedingsmiddelenindustrie, stortplaatsen en wasplaatsen op boerenerven die direct op het water lozen. Overigens is ook niet uitgesloten dat milieuorganisaties zullen opkomen tegen bestaande omgevingsvergunningen en verzoeken om handhaving.

Overige juridische instrumenten

Bevoegde gezagen hebben, naast het weigeren of wijzigen van omgevingsvergunningen, nog andere manieren om de waterkwaliteit te reguleren. Wij gaan hieronder in op: (1) beoordelingsregels en vergunningplichten in omgevingsplannen, waterschapsverordeningen of omgevingsverordeningen, (2) maatwerkvoorschriften en maatwerkregels, en (3) zorgplichtbepalingen.

Vergunningplichten in omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening

Gemeenteraden, algemene besturen van waterschappen en provinciale staten van provincies stellen voor hun ambtsgebieden omgevingsplannen, waterschapsverordeningen respectievelijk omgevingsverordeningen vast. Daarin mogen zij regels stellen over activiteiten binnen hun ambtsgebied, mits deze betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Waterkwaliteit is een voorbeeld van een onderwerp dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving.[14] We zien zulke regels nu al terugkomen. Denk bijvoorbeeld aan beoordelingsregels voor aanvragen van nieuwe omgevingsvergunningen op grond waarvan de waterkwaliteit betrokken moet worden bij de vraag of de omgevingsvergunning verleend kan worden.[15] Een ander voorbeeld zou kunnen zijn dat er nieuwe omgevingsvergunningplichten in waterschapsverordeningen of omgevingsverordeningen in het leven worden geroepen voor bepaalde activiteiten die gevolgen hebben voor de waterkwaliteit.[16]

Maatwerkvoorschriften voor individuele bedrijven en maatwerkregels voor bepaalde activiteiten of locaties

Maatwerkvoorschriften zijn regels die het bevoegd gezag aan één concreet bedrijf kan opleggen en die afwijken van de algemene regels die normaliter gelden.[17] Het zijn dus bijzondere voorschriften, waarmee het bevoegd gezag direct kan ingrijpen in de bedrijfsvoering van een bedrijf, bijvoorbeeld om te bewerkstelligen dat wordt voldaan aan de eisen van de KRW (ter invulling van de specifieke zorgplicht en daarbij horende belang[18]). In plaats van een specifiek bedrijf reguleren, kan het bevoegd gezag ook een bepaalde locatie (bijvoorbeeld: een gebied waar de waterkwaliteit erg slecht is of waar het grondwater makkelijk wordt aangetast) of een bepaalde activiteit (bijvoorbeeld: een activiteit die veel gevolgen kan hebben voor de waterkwaliteit) reguleren.[19] Dat kan zij doen met maatwerkregels, die onderdeel zijn van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Maatwerkregels zijn regels die afwijken van de algemene regels die normaliter gelden, maar dit keer niet gericht tot een concreet bedrijf. Een voorbeeld van deze regels die voor een gebied of voor bepaalde activiteiten gelden, is bijvoorbeeld een verbod op het gebruik van bepaalde stoffen in een kwetsbaar watergebied.

Zorgplichtbepalingen

In de Omgevingswet, het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) en (voor water minder relevant) het Besluit bouwwerken leefomgeving komen verschillende ‘zorgplichten’ voor. Voorbeelden zijn artikelen 1.7 Omgevingswet en 2.11 Bal. Dit zijn regels die inhouden dat degene die bepaalde activiteiten verricht alles moet doen dat redelijkerwijs van hem/haar gevergd kan worden als hij kan vermoeden dat zijn/haar activiteiten gevolgen kan hebben voor een bepaald aspect van de fysieke leefomgeving. In het geval van artikel 2.11 Bal (een specifieke zorgplicht voor het verrichten van milieubelastende activiteiten en bepaalde lozingsactiviteiten) moet degene die de activiteit verricht:

alle maatregelen nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;

voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en

als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.[20]

Resumé

Alles bij elkaar hebben bevoegde gezagen dus veel opties om bepaalde maatregelen af te dwingen omwille van de waterkwaliteit/KRW. Wij verwachten dus ook dat meer en meer bedrijven geconfronteerd worden met overheidsingrijpen in hun bedrijfsvoering ten behoeve van de waterkwaliteit. In onderstaand stroomschema vind je een en ander inzichtelijk terug.

Conclusie

De KRW verplicht bevoegde gezagen tot actie en daarvoor kunnen verschillende instrumenten worden ingezet. Deze instrumenten kunnen bedrijven direct in hun activiteiten beperken ((voorschriften van) omgevingsvergunningen, maatwerkvoorschriften en -regels, planregels en zorgplichten). Dit betekent dat de doelstellingen uit de KRW voor veel onzekerheid bij bedrijven kan zorgen. Het is daarom aan te raden dat u de juridische gevolgen van eventuele vergunningswijzigingen of andere maatregelen inventariseert. Voor overheden is het van belang om na te gaan op welke wijze de hiervoor genoemde instrumenten kunnen worden ingezet.

Wilt u weten of uw onderneming risico loopt of hoe u zich kunt voorbereiden? Of wilt u weten welke sturingsmogelijkheden een bevoegd gezag heeft? Neem contact op voor een vrijblijvend gesprek.

[1] Zie artikel 11, lid 5, KRW.
[2] Zie deze link voor een samenvatting van de inbreukprocedure.
[3] Zie artikel 8.69, lid 1, onder a, Bkl.
[4] Zie artikel 2.10, lid 1, onder a, Omgevingswet.
[5] Zie artikel 20.1, lid 1, Omgevingswet.
[6] Zie artikel 3.10, lid 1, Omgevingswet.
[7] Zie artikel 3.5 Omgevingswet.
[8] Zie de kamerbrief van 18 juli 2025, kenmerk: IENW/BSK-2025/134488.
[9] Zie de kamerbrief van 18 juli 2025, kenmerk: IENW/BSK-2025/134488 voor de acties en maatregelen die in gang zijn gezet en de stand van zaken.
[10] Zie bijvoorbeeld artikel 8.22, lid 1, onder b, Bkl; een beoordelingsregel voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit met gevolgen voor watersystemen.
[11] Zie bijvoorbeeld artikel 8.84, leden 5 en 6, Bkl; beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de wateractiviteit.
[12] Zie artikelen 6.2 en 7.12 Bkl.
[13] Zie artikel 6.2, lid 2, Bkl.
[14] Zie artikel 1.2, lid 2, onder c en e, Omgevingswet. Zie ook de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 31
[15] Zie bijvoorbeeld artikel 5.5, lid 1, Omgevingsverordening provincie Utrecht op moment van schrijven (11 september 2025).
[16] Zie artikelen 5.1, lid 1, onder a, 5.3 en 5.4 Omgevingswet.
[17] Zie artikelen 4.5 Omgevingswet en 2.13 Besluit activiteiten leefomgeving.
[18] Het belang uit artikel 2.2, tweede lid, onderdeel b, Bal: het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem.
[19] Zie artikel 2.12 Besluit activiteiten leefomgeving.
[20] Zie artikel 2.11 Bal.