Formele bestuurlijke besluitvorming onder de Woo: memo’s van ambtenaren niet altijd achter gesloten deuren

Achtergrond en juridisch kader

Uit artikel 5.2, eerste lid, van de Woo volgt dat persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad niet openbaar worden gemaakt. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden in artikel 5.2 Woo verstaan: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Informatie zoals feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter vallen daar expliciet niet onder. Uit artikel 5.2, derde lid, van de Woo volgt de verplichting voor bestuursorganen om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Deze verplichting geldt voor formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur.

In deze uitspraak staat de toepassing van artikel 5.2, derde lid, van de Woo centraal. Eerder heeft staatsraad advocaat-generaal Wattel over de betekenis van dit artikel een conclusie uitgebracht.[2] De centrale vraag is wat moet worden verstaan onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ en wanneer persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar kunnen worden gemaakt omdat het intern beraad onevenredig wordt geschaad.

In deze uitspraak ging het om de openbaarmaking van een memo in het kader van advisering van de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting van de gemeente Nunspeet. In de memo wordt de wethouder geadviseerd om naar aanleiding van omissies in een ontwerpbestemmingsplan nader onderzoek te laten doen, de toelichting aan te passen en het ontwerpbestemmingsplan opnieuw ter inzage te leggen. Het college stelde zich op het standpunt dat dit memo niet is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, maar in het kader van onderlinge afstemming tussen de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting en zijn ambtenaren zoals die dagelijks in talrijke aangelegenheden kan plaatsvinden. Voor het geval de Afdeling van oordeel is dat de memo wel is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, voerde het college aan dat door openbaarmaking van de memo, voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevat, het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou worden geschaad.

Voor bestuursorganen betekent dit, kort gezegd, dat documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming in veel gevallen openbaar moeten worden gemaakt.

Handvatten voor het beoordelen of sprake is van documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming

De Afdeling stelt vast, in navolging van de staatsraad advocaat-generaal,[3] dat niet duidelijk is omlijnd wat in artikel 5.2, derde lid, van de Woo onder formele bestuurlijke besluitvorming wordt verstaan. Wel volgt duidelijk uit de wetsgeschiedenis dat de wens was om het beroep op persoonlijke beleidsopvattingen te beperken en het begrip formele bestuurlijke besluitvorming een ruim toepassingsbereik te geven. Of een document ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld, moet van geval tot geval worden beoordeeld. Daarbij dient de door de staatsraad advocaat-generaal gegeven algemene beschrijving van documenten die niet zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming als houvast.[4] Hierbij geldt dat het voor de kwalificatie als een ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld document van belang kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dit is niet doorslaggevend.

Kort gezegd, betekent dit dat een document is niet ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld als:

deze niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan;

nog niet rijp zijn, of nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen en er ruimte nodig is om gedachten en concepten uit te kunnen wisselen.

In dit geval was sprake van interne advisering aan de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting in het kader van het traject om een bestemmingsplan vast te stellen. De memo is verder bedoeld om de wethouder in staat te stellen een beslissing te nemen. De wethouder heeft op grond van het advies en in lijn daarmee ook daadwerkelijk een beslissing genomen. De memo valt niet onder de beschrijving van niet ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgestelde documenten, want de memo was, kort gezegd, rijp om ten behoeve van besluitvorming aan de wethouder te worden voorgelegd en kwam als zodanig voor openbaarmaking in aanmerking.

Onevenredige schade aan het kunnen voeren van intern beraad

Op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Met andere woorden: documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming moeten geanonimiseerd openbaar worden gemaakt, tenzij dit intern beraad onevenredig schaadt.

Het is volgens de Afdeling aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm van documenten, opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, onevenredig wordt geschaad. Het bestuursorgaan moet in dat kader aannemelijk maken dat het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm daadwerkelijk wordt gehinderd. De mening over eventuele hinder, ondervonden door de betrokken ambtenaar of ambtenaren, kan daarbij een rol spelen, maar is niet beslissend. Volgens de Afdeling moet het bestuur zorgen voor een goede besluitvorming en voldoende beleidsintimiteit en draagt zodoende de verantwoordelijkheid om te beslissen of die informatie openbaar kan worden gemaakt.[5]

Andere belangen om deze persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken, kunnen niet met deze weigeringsgrond worden geweigerd. De Afdeling overweegt dat voor zover andere belangen nopen tot het weigeren van openbaarmaking, het op de weg van het bestuursorgaan ligt om dan die andere weigeringsgrond of -gronden daadwerkelijk in te roepen. In het geval van bijvoorbeeld informatie over de procespositie van een bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam kan het bestuursorgaan de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo inroepen. Met name dit laatste is voor bestuursorganen van belang om de correspondentie met ambtenaren en advocaten over de procespositie van een bestuursorgaan niet openbaar te hoeven maken. De Afdeling deed hiervoor al eerder een belangrijke schot voor de boeg.[6]

Concrete aanbeveling voor bestuursorganen

Ons advies is om bij het beoordelen van documenten in het kader van een Woo-verzoek goed af te wegen of deze documenten in het kader van formele besluitvorming tot stand zijn gekomen. Dit verschilt van geval tot geval. Deze uitspraak geeft in ieder geval belangrijke handvatten om te beoordelen dat geen sprake is van formele besluitvorming.

Indien sprake is van een document voor formele besluitvorming, maar daarin persoonlijke beleidsopvattingen staan waarvan openbaarmaking ongewenst is, moet worden afgewogen of deze informatie in niet-herleidbare vorm openbaar gemaakt kan worden. Is dat niet mogelijk, dan moet worden beoordeeld of die informatie het intern beraad op onevenredige wijze zal schaden. Motiveer die afweging duidelijk in het besluit op het Woo-verzoek en leg daarbij nadrukkelijk de focus op aspecten die intern beraad verhinderen. De motivering luistert nauw. Wij helpen u graag bij het formuleren van die motivering.

Wat betekent deze uitspraak voor de praktijk waarin veel overleg plaatsvindt tussen bestuursorganen en advocaten/ambtenaren over juridische geschillen en de procespositie van het bestuursorgaan? De Afdeling trekt een belangrijke streep: openbaarmaking van documenten die de procespositie van de overheid schaden, het kan niet altijd met intern beraad worden geweigerd. Andere weigeringsgronden kunnen wel een uitkomst bieden.

[1] ABRvS 8 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4814.
[2] ABRvS 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3096.
[3] Zie onder 1.6 en 10.12 van de conclusie.
[4] Zie onder 1.6 en 10.21 van de conclusie.
[5] Zie onder 10.10 en 10.11 van de conclusie.
[6] ABRvS 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870.