Beoordeling Woo-verzoek: is document voor intern beraad opgesteld voor ‘formele bestuurlijke besluitvorming’?

Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de beslissing op het verzoek om openbaarmaking van alle e-mails, gespreksverslagen, notulen van vergaderingen en overige interne en externe stukken die gaan over de serre en ondergrond bij een specifiek hotel. In geschil was de vraag of het college de openbaarmaking van delen van de gevraagde documenten op goede gronden mocht weigeren. Ten aanzien van het aan de wethouder gerichte document stelt de Afdeling vast niet in geschil is dat dit is opgesteld voor intern beraad en dat hierin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen; de documenten bevatten namelijk visies en standpunten ten behoeve van intern beraad over een civiel geschil. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het document is opgesteld voor ‘formeel bestuurlijke besluitvorming’. De Afdeling overweegt dat dit van geval tot geval moet worden beoordeeld (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4814). Van een dergelijk document is in beginsel geen sprake, als dit document (i) niet of nog niet is bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan, (ii) nog niet rijp is, of (iii) nog circuleert in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen en waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen (vgl. de algemene beschrijving van documenten die niet zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming in de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3096) die in dit verband als houvast dient). Daarbij geldt dat het voor de kwalificatie als een ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld document van belang kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is. Evenmin wordt het begrip formele bestuurlijke besluitvorming begrensd door het besluitbegrip in art. 1:3 Awb. Omdat het college in dit geval niet heeft kunnen achterhalen of het betreffende document daadwerkelijk aan de wethouder is voorgelegd, beoordeelt de Afdeling aan de hand van de vorm en de inhoud van het document of aannemelijk is dat dit ten behoeve van formeel bestuurlijke besluitvorming aan de wethouder is voorgelegd of daarvoor rijp was. Naar het oordeel van de Afdeling is dit het geval: uit het document blijkt niet dat het nog een concept is, daarnaast is het document gericht aan de wethouder en voorzien van een datum én worden in het document een concreet voorstel en een beslispunt geformuleerd. Het enkele feit dat het college het document zelf een concept noemt, leidt volgens de Afdeling niet tot een andere conclusie. Omdat het voorgaande betekent dat het college de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm moet verstrekken, tenzij het kunnen voeren van intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad (aldus art. 5.2, derde lid, Woo), concludeert de Afdeling dat de afwijzende beslissing op dit deel van het Woo-verzoek in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd.