Intern memo of formele bestuurlijke besluitvorming? Afdeling verduidelijkt wanneer persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd verstrekt moeten worden

Achtergrond
Appellanten verzochten de gemeente al in 2019 om openbaarmaking van alle stukken over een civielrechtelijk geschil met betrekking tot een serre en de grond daaronder van Hotel Corona. De gemeente maakte een deel van de gevraagde documenten openbaar, maar weigerde de rest op grond van de Wob — later de Woo — met een beroep op persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel 11 Wob, artikel 5.2 Woo) en op financieel-economische belangen en bescherming van persoonsgegevens.

Persoonlijke beleidsopvattingen en verwevenheid
De Afdeling bevestigt dat de rechtbank de toepassing van artikel 11 Wob zonder terughoudendheid mag toetsen. Of sprake is van een document voor intern beraad en of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat, is een volle toets. De beslisruimte van het bestuursorgaan zit pas in de vraag of het die opvattingen óók in geanonimiseerde vorm moet verstrekken. Voor de meeste geweigerde documenten, zoals interne memo’s, adviezen en e-mailwisselingen over het civiele geschil, houdt de weigering stand. Ook de documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, zoals een advocatenadvies, kunnen als document voor intern beraad worden aangemerkt. De Afdeling oordeelt dat in dit geval het oogemerkt waarmee de documenten bepalend zijn, niet de herkomst.

Ten aanzien van de verwevenheid van feiten en opvattingen met persoonlijke beleidsopvattingen bevestigt de Afdeling haar eerdere lijn (vgl. ABRvS 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497). Een bestuursorgaan hoeft hierbij niet per zin of zinsdeel te beoordelen of weigering gerechtvaardigd is. Beoordeeld wordt per zelfstandig onderdeel, zoals een alinea, of de feitelijke informatie zodanig verweven is met de persoonlijke opvattingen dat door de scheiding geen leesbare tekst meer overblijft.

De kern: wanneer is sprake van formele bestuurlijke besluitvorming?
Het meest instructieve deel van de uitspraak betreft de uitleg van artikel 5.2, derde lid, Woo. Op grond van die bepaling dienen persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm worden verstrekt als het document is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door onder meer het college of een wethouder, tenzij intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad. De Afdeling had dit begrip al nader uitgelegd in haar uitspraak van 8 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4814), voortbouwend op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel (ECLI:NL:RVS:2025:3096).

Uit die lijn volgt dat het gaat om documenten die bedoeld zijn om aan een ambtsdrager voor te leggen voordat een keuze gemaakt moet worden. Documenten die zich nog in de voorfase bevinden, concepten die nog circuleren, gedachten die nog niet rijp zijn, vallen er niet onder. Of een document daadwerkelijk is voorgelegd, is relevant maar niet doorslaggevend: ook de vorm en inhoud tellen mee.

In deze zaak maakte dat onderscheid concreet verschil. Voor documenten 3, 6, 7 en 11 concludeert de Afdeling dat geen sprake was van formele bestuurlijke besluitvorming: de stukken waren nog in concept, circuleerden intern en waren niet definitief bedoeld voor voorlegging aan een ambtsdrager. Document 5 ligt anders. Dat stuk is gericht aan een wethouder, voorzien van een datum en bevat een concreet voorstel met een beslispunt. Dat het college het zelf een ‘concept’ noemde, doet er niet aan af. De Afdeling oordeelt dat dit een document is voor formele bestuurlijke besluitvorming, zodat het college had moeten beoordelen of geanonimiseerde verstrekking mogelijk was.

Voor de praktijk geldt: wie een Woo-verzoek beoordeelt, doet er goed aan om bij elk geweigerd document te na te gaan of het bestemd was om een bestuurder een keuze voor te leggen. Een memo met een beslispunt gericht aan een wethouder is al snel een document voor formele bestuurlijke besluitvorming, ook al draagt het intern de stempel ‘concept’. In dat geval is weigering van geanonimiseerde verstrekking alleen toegestaan als het intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad. Die afweging moet dan expliciet in het besluit worden gemaakt.

ABRvS 8 april 2026, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2026:1961.