Het kind en het badwater (2.0)

Met de op 12 november 2025 voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State aangeboden novelle bij het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting (Wvrv) – hierna: de Novelle – beoogt de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) een aantal bezwaren tegen dat wetsvoorstel weg te nemen. De bezwaren richten zich onder meer tegen de voorgestelde wijzigingen in de regeling van het voorkeursrecht. Dit betreft een ‘wezensvreemd’ onderwerp dat als gevolg van een aangenomen motie-Vijlbrief c.s. ongelukkigerwijs in het wetsvoorstel terecht was gekomen.

Op 27 november 2025 schreef ik hierover een blog onder de kop ‘Het kind en het badwater – de desastreuze gevolgen van de Novelle Wet versterking regie volkshuisvesting’. Ik verkeerde daarbij in de veronderstelling dat de Novelle voor wat betreft het onderwerp ‘voorkeursrecht’ het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel Wvrv beoogde te wijzigen. Dat is namelijk wat de titel van de Novelle suggereert (“Wijziging van het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht etc.”, waarbij met het ‘voorstel van wet’ wordt bedoeld het wetsvoorstel Wvrv -red.). Mijn redenering toen was: je kunt met de Novelle geen bepalingen van het wetsvoorstel Wvrv wijzigen als diezelfde bepalingen als gevolg van het aangenomen amendement-Vijlbrief c.s. niet meer in dat wetsvoorstel voorkomen. Bij nader inzien ben ik tot de conclusie gekomen dat de titel van de Novelle op dit punt misleidend is, omdat de Novelle betreffende het voorkeursrecht geen wijziging behelst van het wetsvoorstel Wvrv. De Novelle wijzigt op dit punt de Wvrv, nadat deze laatste tot wet is verheven. Dit volgt uit artikel I van de Novelle.

Om dit misverstand recht te zetten en omdat zich sinds die vorige blog nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan (advies Raad van State, Nader rapport Minister, voorhang Besluit versterking regie volkshuisvesting (hierna: Bvrv)) zag ik ruim voldoende aanleiding voor een nieuwe blog over dit onderwerp.

In dit blog bespreek ik achtereenvolgens de actuele stand van zaken in de parlementaire besluitvorming (1) en de inhoud van het (aangenomen) amendement Vijlbrief c.s. en hoe de Novelle daar nu op reageert (2). Nadat ik mijn commentaar heb gegeven op de Novelle voor zover deze betrekking heeft op het voorkeursrecht (3), bespreek ik in onderdeel 4 van deze blog ten slotte vanwege de wetstechnische samenloop van de Novelle met het aanhangige wetsvoorstel Wvrv de inwerkingtreding van deze beide wetsvoorstellen.

1. Wetgevingscontext: wetsvoorstel Wvrv, Novelle en de voorhang van het Bvrv

Het wetsvoorstel Wvrv is op 3 juli 2025 door de Tweede Kamer aangenomen en ligt thans ter behandeling bij de Eerste Kamer. Omdat de Minister van VRO als gezegd bepaalde, door amendementen aangebrachte wijzigingen in het wetsvoorstel ongrondwettig of onuitvoerbaar achtte, heeft zij vervolgens zelf het initiatief genomen om een consultatie te starten over de voorgenomen novelle. In dat kader heeft ondergetekende een reactie ingediend.

In haar advies van 3 december 2025 over de Novelle kraakt de Afdeling advisering van de Raad van State een kritische noot over het onzorgvuldig verlopen wetgevingsproces voorafgaand aan de stemming over de ingediende amendementen (waaronder dus ook het amendement-Vijlbrief c.s.) waardoor er geen gelegenheid meer is genomen om belangrijke vragen die samenhangen met de kwaliteit van wetgeving zorgvuldig af te wegen. Omdat de voorliggende Novelle naar het oordeel van de Afdeling advisering echter wel zorgvuldig is voorbereid, heeft zij geadviseerd het voorstel bij de Tweede Kamer in te dienen, hetgeen dan ook op 12 januari 2026 is gebeurd (Kamerstuk 36881).

In het Nader Rapport maakt de Minister melding van het feit dat zij van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om een redactionele verduidelijking door te voeren in de regeling voor voorkeursrechten op onroerende zaken en de inwerkingtredingsbepaling van het wetsvoorstel. Op dit laatste kom ik nog terug onder 4 van dit blog.

De Eerste Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel Wvrv aangehouden totdat de Novelle door de Tweede Kamer is aangenomen.

Parallel hieraan loopt de voorhangprocedure voor het ontwerp Besluit versterking regie volkshuisvesting. De Tweede Kamer heeft daarbij verzocht om geen onomkeerbare stappen te zetten totdat de Kamer het verslag heeft ontvangen en zo nodig een tweeminutendebat heeft kunnen voeren. De Eerste Kamer heeft de voorhangtermijn bovendien gestuit omdat zij het ontwerpbesluit wil betrekken bij de behandeling van het wetsvoorstel Wvrv en de bijbehorende Novelle. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat dit ontwerp-Besluit geen bepalingen bevat die het voorkeursrecht raken, maar deze samenloop onderstreept wel dat het dossier zich niet alleen in wetstechnisch, maar ook in procedureel opzicht in een kwetsbare fase bevindt.

2. Amendement-Vijlbrief c.s. en de Novelle

Ik roep in herinnering dat het (aangenomen) amendement-Vijlbrief c.s. de volgende elementen bevat:

De geldingsduur van een voorkeursrecht gebaseerd op een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking dan wel een omgevingsvisie of programma gaat van drie naar vijf jaar;

Die termijn van vijf jaar kan eenmalig met nog eens vijf jaar worden verlengd;

De nu in de wet verankerde koppeling tussen de geldingsduur van het voorkeursrecht en het ‘ruimtelijke spoor” waarbij het voorkeursrecht gecontinueerd kan worden door tijdig een opvolgende stap te zetten in het ruimtelijke planvormingsproces, wordt losgelaten;

Het zogeheten ‘herhalingsverbod’ inhoudend dat binnen twee jaar na het intrekken of vervallen van een voorkeursrecht niet door hetzelfde bestuursorgaan op dezelfde grondslag een nieuw voorkeursrecht op dezelfde gronden mag worden gevestigd, wordt geschrapt; dit heeft tot gevolg dat het voorkeursrecht nadat het is ingetrokken of vervallen zonder enige beperking telkens aansluitend opnieuw mag worden gevestigd.

In de Memorie van Toelichting bij de Novelle wordt uiteengezet dat de door het amendement-Vijlbrief c.s. voorgestelde regeling van het voorkeursrecht de toets aan het recht op eigendom zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens (EVRM) niet kan doorstaan omdat getornd wordt aan twee belangrijke randvoorwaarden behorende bij het voorkeursrecht. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de randvoorwaarde dat de totale geldingsduur van het voorkeursrecht aan termijnen gebonden is. De tweede randvoorwaarde is dat het voorkeursrecht alleen kan voortduren doordat tijdig vervolgstappen in de ruimtelijke planvorming worden gezet.

Om aan beide genoemde randvoorwaarden te voldoen, bevat de Novelle de volgende voorstellen:

De termijn van een voorkeursrecht in de fasen voorafgaand aan de vaststelling van een wijziging van het omgevingsplan, gaat van drie jaar naar vijf jaar, zonder mogelijkheid van verlenging;

De totale duur van het voorkeursrecht blijft ongewijzigd, namelijk 16 jaar en drie maanden, met dien verstande dat indien het voorkeursrecht aanvankelijk was gevestigd op een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking en op het moment van vaststelling van het omgevingsplan langer dan zes jaar van kracht was, die reeds verstreken duur in mindering komt op de termijn van (maximaal) 10 jaar waarmee het voorkeursrecht door vaststelling van het omgevingsplan van rechtswege wordt verlengd;

De koppeling met (de voortgang in) het ruimtelijke spoor en het herhalingsverbod worden in ere hersteld.

3. Commentaar op voorgestelde wijziging artikel 9.4 Omgevingswet

Voor een goed begrip geef ik hier de relevante tekstpassage uit de Novelle weer (artikel I, onderdeel FD):

“Artikel 9.4 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid, onder a en b, wordt “drie jaar” vervangen door “vijf jaar”.

2. Aan het tweede lid wordt een zin toegevoegd, luidende:

Als het voorkeursrecht eerder was gevestigd op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, en op het moment van vaststelling van het omgevingsplan langer dan zes jaar van kracht was, bedraagt de verlenging ten hoogste een termijn van zestien jaar verminderd met de

tijd die is verstreken tussen het ingaan van het voorkeursrecht en de vaststelling van het omgevingsplan.”

Ongewijzigde handhaving cruciale elementen verdient lof

De door de Minister voorgestelde reparatie is volkomen terecht waar het gaat om het ongewijzigd handhaven van de totale maximale duur van het voorkeursrecht op 16 jaar (plus drie maanden vanwege een voorlopig voorkeursrecht), de koppeling tussen het voorkeursrecht en de vorderingen in de ruimtelijke planvorming, en het herhalingsverbod. Dit zijn stuk voor stuk cruciale elementen van een regeling met een rechtsstatelijke balans tussen het algemene belang dat gediend wordt met het voorkeursrecht en het belang van de grondeigenaar die beschermd dient te worden tegen overheidsingrijpen in zijn eigendomsrecht. Het schrappen van één of meer van die elementen doet de balans eenzijdig doorslaan ten gunste van de overheid en laat de grondeigenaar volledig in de kou staan. Goed dus dat de Minister van VRO een dergelijke onzalige ontwikkeling wil blokkeren.

Over de voorgestelde termijnverruiming (9.4, eerste lid Ow) en de voorgestelde termijnverrekening (9.4, tweede lid Ow) blijf ik onverminderd kritisch.

Motivering termijnverruiming

In de MvT wordt ter motivering van de voorgestelde termijnverruiming het volgende opgemerkt: “Bestuursorganen krijgen met deze regeling dus meer flexibiliteit om het voorkeursrecht in een vroege fase van de planvorming te vestigen. (….) Bestuursorganen krijgen dus vijf jaar om een omgevingsvisie of programma vast te stellen en daarna nog eens vijf jaar om een omgevingsplan vast te stellen. Daarmee voorziet deze novelle in reparatie met behoud van het doel van de indieners van het amendement om speculatieve waardestijging bij onder meer grondposities voor woningbouw te voorkomen door in een vroege fase een zelfstandig voorkeursrecht eerder en langer te kunnen vestigen. Ook wordt daarmee recht gedaan aan de door gemeenten soms als krap ervaren termijnen tot aan de vaststelling van het omgevingsplan. (….) De mate van inmenging in het eigendom is voldoende voorzienbaar en proportioneel in verhouding tot het daarmee gediende algemene belang: een adequate en voortvarende woningbouw.” (Kamerstukken II 202025/26, 36 881, nr. 3, p. 5)

Commentaar op voorgestelde termijnverruiming

Allereerst wil ik (nogmaals) erop wijzen dat iedere suggestie die van de gegeven toelichting uitgaat als zou de termijnverruiming bestuursorganen de mogelijkheid bieden om “eerder” in het planvormingsproces een voorkeursrecht te vestigen, misplaatst is. Zodra een gemeente het voornemen heeft opgevat om op termijn een gebiedsontwikkeling mogelijk te maken voor een niet-agrarische functie die afwijkt van het bestaande, feitelijke gebruik, is de vestiging van een voorkeursrecht op grondslag van een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking volgens de thans geldende regeling op elk gewenst moment mogelijk; daar voegt deze Novelle hoegenaamd niets aan toe. Datzelfde geldt voor de suggestie dat met deze Novelle speculatieve waardestijging beter/efficiënter kan worden tegengegaan. Wel is het zo dat dat effect gedurende een langere periode kan worden bewerkstelligd als de geldingsduur van het voorkeursrecht in de twee genoemde vroege planfasen van drie naar vijf jaar wordt opgerekt. Maar de vraag die dit oproept , is: weegt dat voordeel aan de zijde van de overheid voldoende op tegen het nadeel voor de grondeigenaar die als gevolg van deze termijnverruiming mogelijk vier jaar langer in onzekerheid kan komen te verkeren over de vraag, of de functie waarvoor het voorkeursrecht gevestigd is, uiteindelijk aan zijn grond zal worden toegedeeld?

Ik ben van mening dat er geen overtuigende motivering is aangedragen voor het nut of de noodzaak van het oprekken van de geldingsduur van het voorkeursrecht van drie naar vijf jaar in de fasen voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan. Zoals ik mijn vorige blog over dit onderwerp heb aangegeven, ontbreekt het aan een empirische onderbouwing voor een dergelijke termijnverruiming.

Het minste wat hier had moeten gebeuren – maar wat nu dus ontbreekt – is dat er een zorgvuldige afweging had moeten plaatsvinden tussen enerzijds het belang van de overheid om in de ruimtelijke planvorming geen onredelijke tjjdsdruk te ervaren in relatie tot (de duur van) het voorkeursrecht en anderzijds het belang van de grondeigenaar om niet langdurig te worden geconfronteerd met onzekerheid over de toekomstige functie van zijn grond. Bij dit laatste moet worden bedacht dat die onzekerheid zich juist voordoet in de fasen die voorafgaan aan de vaststelling van de (voor de nieuwe functie benodigde) wijziging van het omgevingsplan.

Over een dergelijke belangenafweging hebben de indieners van het amendement-Vijlbrief c.s. zich destijds niet bekommerd, en in hun kielzog heeft nu ook de Minister van VRO dit rechtsstatelijke punt geheel genegeerd. Dat vind ik een kwalijke zaak.

Commentaar op voorgestelde termijnverrekening

De Novelle voegt daarnaast aan artikel 9.4, tweede lid Ow een regeling toe die de totale maximale duur van het voorkeursrecht zou moeten begrenzen. De voorgestelde constructie komt erop neer dat bij een voorkeursrecht dat al vóór vaststelling van het omgevingsplan langdurig (meer dan zes jaar) van kracht was, de verlenging in de planfase wordt verminderd met de tijd die eerder is verstreken.

Daar kleven twee bezwaren aan. Door de voorgestelde restantbenadering wordt de duur van het voorkeursrecht minder goed voorspelbaar. In de huidige situatie heeft de grondeigenaar die wordt geconfronteerd met een vervroegd voorkeursrecht de zekerheid dat dit na uiterlijk drie jaar vervalt, tenzij de gemeenteraad vóór dat tijdstip een omgevingsvisie of programma vaststelt waarmee het voorkeursrecht voor nog eens maximaal drie jaar wordt gecontinueerd. Als vóór ommekomst van die driejaarsperiode de gemeenteraad een wijziging van het omgevingsplan vaststelt waarmee het voorkeursrecht wordt geprolongeerd, geldt het voorkeursrecht vanaf dat moment voor een termijn van vijf jaar, waarbij de raad de bevoegdheid heeft om die duur eenmalig met ten hoogste vijf jaar te verlengen. Hoewel dus de (maximale) geldingsduur van een voorkeursrecht op grondslag van een omgevingsplan niet gering is te noemen, geldt daarvoor wel dat de eigenaar vanaf de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan volledige duidelijkheid heeft over de aan zijn grond toegedeelde functie. Dat betekent dat hij daarnaar kan handelen door bijvoorbeeld zijn bedrijfsvoering daarop af te stemmen.

Dat is dus hoe de huidige regeling van de geldingsduur van het voorkeursrecht uitwerkt. Als de Novelle de eindstreep haalt, kan de grondeigenaar niet meer eenvoudig vooraf bepalen wanneer het voorkeursrecht uiterlijk eindigt, omdat de duur afhankelijk wordt van de op voorhand onbekende tijdstippen waarop het bestuursorgaan een volgende planologische stap zal zetten om het voorkeursrecht te continueren. Bovenop het hiervóór genoemde bezwaar tegen de termijnverruiming in de pré-planfase, verergert de voorgestelde termijnverrekening de (periode van) onzekerheid voor de grondeigenaar die reeds wordt veroorzaakt door de termijnverruiming. Ook hiervoor geldt het bezwaar dat de noodzaak en proportionaliteit daarvan onvoldoende is onderbouwd. Dit kan wringen met het vereiste van “fair balance” in het licht van artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM.

4. Inwerkingtreding

Een novelle is een afzonderlijk wetsvoorstel dat normaliter een wijziging aanbrengt in een (aanhangig) wetsvoorstel om politieke of wetstechnische bezwaren weg te nemen; de novelle overschrijft dan als het ware het aanhangige wetsvoorstel. Dat is ook, zoals hiervóór al opgemerkt, wat de titel van de Novelle suggereert. Uit artikel I van de Novelle volgt echter dat de Novelle voor wat betreft het voorkeursrecht pas haar effect sorteert nadat de Wvrv tot wet is verheven. Door dat laatste feit wordt artikel 9.4 Ow gewijzigd. De Novelle is erop gericht, die wijziging direct weer te corrigeren c.q. ongedaan te maken.

Juist in een samenloopsituatie als deze is de inwerkingtreding bepalend voor de vraag welke tekst van artikel 9.4 Ow op welk moment geldt. De inwerkingtredingsbepalingen zoals thans voorzien, luiden:

Artikel X Wvrv: “De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.”

Artikel II Novelle: “Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.”

In zowel de consultatieversie van de Novelle als de tekst van het wetsvoorstel dat ter advisering aan de Afdeling Advisering van de Raad van State werd voorgelegd luidde de inwerkingtredingsbepaling: “Deze wet treedt in werking op de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.”

Dit was wetstechnisch een risicovolle combinatie. In de eerste plaats: omdat de Wvrv via koninklijk besluit gefaseerd in werking kan treden, zou het kunnen gebeuren dat (onderdelen van) de Wvrv – waaronder de wijziging van artikel 9.4 Ow – nog niet gelden, terwijl de Novelle wél al in werking zou zijn getreden (dag na Staatsblad). In dat scenario zou de Novelle dus proberen te wijzigen wat op dat moment nog niet door de Wvrv
zou zijn gewijzigd. In de tweede plaats zou het een risicovolle combinatie zijn geweest omdat dan de situatie zou kunnen ontstaan waarin de Wvrv-wijziging van artikel 9.4 Ow (zoals die na het amendement-Vijlbrief c.s. luidt) tijdelijk wél geldt, voordat de Novelle effect zou hebben gesorteerd. En dat is nu juist wat de regering met de Novelle wil voorkomen.

De nu voorgestelde combinatie van inwerkingtredingsbepalingen vormt al een verbetering ten opzichte van de eerdere variant, maar een meer robuuste koppeling ware mijns inziens wenselijk geweest. Deze zou de inwerkingtreding van de Novelle expliciet en onlosmakelijk moeten koppelen aan de inwerkingtreding van het relevante onderdeel van de Wvrv dat artikel 9.4 Ow wijzigt. Daarmee zou worden voorkomen dat de Novelle eerder in werking treedt dan de bepaling waarop zij beoogt in te grijpen, en wordt tevens voorkomen dat een ongewenste tussenfase ontstaat.

De door de Minister van VRO genoemde inwerkingtredingsdatum van 1 juli 2026 lijkt intussen uiterst ambitieus: het ontwerpbesluit moet waarschijnlijk nog worden aangepast en voorzien worden van een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Bovendien is de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wvrv en de Novelle nog niet afgerond.