Aanpak woningnood: is een bouwplicht juridisch mogelijk?

Er bestaan eigenlijk geen publiekrechtelijke mogelijkheden om een bouwplicht op te leggen waarmee een eigenaar wordt gedwongen een woning te bouwen. Ook kan een vergunninghouder niet verplicht worden om zijn verleende omgevingsvergunning daadwerkelijk uit te voeren. Maar in het omgevingsplan lijkt het wel mogelijk om derden tot actie te manen.

Zo bieden de artikelen 4.1 en 4.2 van de Omgevingswet een bevoegdheid om gebodsbepalingen op te nemen waarmee een onvoorwaardelijke en rechtstreeks te handhaven verplichting kan worden opgelegd om een bepaalde handeling te verrichten met het oog op de fysieke leefomgeving. Zou dit een oplossing kunnen zijn? Het is best ingewikkeld en niet zonder risico.

Risico’s van een bouwplicht

In de Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit (p. 101) stelt de wetgever dat de plicht om woningen te bouwen ‘in de regel’ een omvangrijke inbreuk is op het eigendomsrecht, zoals bedoeld in artikel 1 van het eerste protocol van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens. Zo’n gebodsbepaling zou daarnaast ook in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Dit standpunt is later ook ingenomen door drie hoogleraren in een onderzoek uit 2019, naar aanleiding van een Tweede Kamer-motie. Juridische auteurs Sanderink en Scheltens-Fokke kwamen bovendien in hun artikel uit 2021 tot eenzelfde inzicht. Hieruit komt toch een eenduidig beeld naar voren; een bouwplicht legt de grondeigenaar een vergaande actieve verplichting op, vooral als een grondeigenaar niet beschikt over de vereiste expertise of financiële middelen voor woningbouwrealisatie. Een bouwplicht in een omgevingsplan zorgt daardoor mogelijk voor een te grote inbreuk op het eigendomsrecht, dan wel in strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel. En dat brengt een risico met zich mee.

Alternatieven voor een bouwplicht

In plaats van een publiekrechtelijk verankerde gebodsbepaling in de vorm van een bouwplicht, zijn er ook andere mogelijkheden. Volgens een rapport van IBO woningbouw en grond uit 2024 kan de gemeente bijvoorbeeld wel bouwafspraken vastleggen in een privaatrechtelijke overeenkomst. Mocht dit niet lukken, dan suggereert het rapport een publiekrechtelijk voorkeursrecht te vestigen om het eerste recht van koop te verkrijgen of, in het uiterste geval, over te gaan tot onteigening. In dat geval moet de gemeente zelf de bouw realiseren. In het eerdergenoemde onderzoek uit 2019 en het artikel uit 2021 werden deze publiekrechtelijke alternatieven beschouwd als minder ingrijpende middelen dan een bouwplicht, onder andere omdat de grondeigenaar niet zelf de bouw hoeft te realiseren en een verkoopvergoeding ontvangt. Misschien biedt een en ander mogelijkheden.