Lessen voor de beleidsmaker: een gemeentelijk zwembad verwarmen met een biomassa-installatie

De gemeente Oldambt heeft in 2018 een aanbesteding gehouden om de zwembaden van Winschoten en Finsterwolde te laten verwarmen door het verbranden van biomassa. Dit was een initiatief om de C02-uitstoot te verminderen.

Volgens de winnaar van de aanbesteding veroorzaken de biomassaverbrandingsketels nauwelijks stank of fijnstof (1). Bewoners die in de buurt wonen van de installatie in Winschoten denken daar anders over en weten hun weg te vinden naar de regionale publieke omroep, RTV Noord.

De omroep legt uit: “Die installatie staat op een parkeerplaats middenin een woonwijk. Omwonenden krijgen direct na de ingebruikname gezondheidsklachten en in de wijk hangt continu de geur van een vuurkorf. Ook ligt op de kozijnen bijna dagelijks een laag roet.” (2)

Op een filmpje van Hart van Nederland valt te zien hoe zwarte rook uit deze installatie komt (3). De biomassa-installatie in Winschoten is van het merk Sommerauer (4). Sommerauer lijkt een gerenommeerde fabrikant van dit soort installaties, met veel goede beoordelingen van certificeringsinstantie TÜV SÜD. Desondanks ontbond de gemeente volgens de rechtbank Noord-Nederland terecht het contract vanwege teveel schadelijke uitstoot (5). Welke lessen kunnen uit deze casus getrokken worden?

Biomassa en het toen al bekende risico op fijnstof

In 2013 is een Energieakkoord voor duurzame groei gesloten tussen onder meer werkgevers, vakbonden en milieuorganisaties. In het Energieakkoord wordt gepleit voor de opschaling van het gebruik van bijvoorbeeld biomassa (6).

De keuze van de gemeente paste dus binnen het toenmalige milieubeleid. De gemeente heeft gekozen voor het Best Value Principe om de opdracht aan te besteden. Dit betekent volgens de gemeente dat de opdrachtnemer de expert is (7).

Bij deze aanpak ligt dus een grote verantwoordelijkheid bij de opdrachtnemer. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) gaf in 2010 al aan dat biomassa-installaties in toenemende mate problemen voor de lokale luchtkwaliteit veroorzaken (8).

Voor de aanbesteding had de gemeente op grond van deze informatie kunnen weten dat verbranding van biomassa mogelijk voor een negatief effect op de luchtkwaliteit in de omgeving van de installatie kon zorgen. Uit de aanbestedingsstukken blijkt niet dat er expliciete eisen zijn gesteld aan de emissie van schadelijke stoffen, aanvullend op de wettelijke eisen (9).

Uit onderzoeken van voor de aanbesteding (uit 2016) die kennisinstituut TNO aanhaalt, blijkt dat filters 95 procent of meer van het fijnstof kunnen verwijderen (10). Ook het bedrijf CSC, dat in opdracht van de gemeente metingen uitgevoerde aan de installatie, adviseert om extra ontstoffingsmaatregelen te nemen, zoals het plaatsen van een natrookgasfilter (11). Het risico op fijnstof was dus voor de aanbesteding bekend en een mogelijke oplossing, filters, ook.

Dit voorbeeld maakt naar onze mening duidelijk dat inhoudelijke expertise bij de overheid belangrijk is om beleid op een technisch en complex onderwerp tot een succes te maken. Zo had de gemeente in dit geval extra eisen kunnen stellen in het kader van de aanbesteding om de risico’s op verslechtering van de luchtkwaliteit te verkleinen (12).

Betrekken omwonenden

Omwonenden hebben geklaagd over de communicatie van de gemeente over de komst van de biomassa-installatie (13). De Nationale ombudsman heeft naar aanleiding van een specifieke klacht onderzoek gedaan en concludeerde dat de gemeente Oldambt deze omwonende niet voldoende heeft geïnformeerd over de plannen om een biomassa-installatie in de buurt van zijn woning te plaatsen (14).

Het voormalige bedrijfschap voor Bos en Natuur adviseerde in een praktijkadvies uit 2013 voor gemeenten om draagvlak voor de aanleg van een biomassa-installatie te creëren. Dit door omwonenden en eventuele actiegroepen geregeld te informeren en bij de plannen te betrekken (15). Als de gemeente dit meer had gedaan, zoals het bedrijfschap adviseerde, had het gezondheidsrisico mogelijk meer aandacht gekregen in de beleidsvoorbereiding.

We zien hier dat het plan van de gemeente voor de aanbesteding in lijn was met het energieakkoord, maar dat het beleidsdoel, minder CO2, in de praktijk toch niet werd gehaald. Deze casus maakt duidelijk dat het bij technisch complexe onderwerpen belangrijk is dat je als overheid zelf voldoende inhoudelijke kennis hebt, en hierop ook regie pakt. Onderdeel daarvan is dat je de omwonenden ook betrekt bij de wijze waarop de gezondheidsrisico’s beheerst kunnen worden.

Meer tips die uit deze casus afgeleid kunnen worden staan in de

Praktijkgids overheidsbeleid

, waarin nog negen andere casussen worden behandeld. Elke casus is uniek, maar de casussen zijn zo gekozen dat de handvatten en tips die eruit volgen breed bruikbaar zijn, onafhankelijk van het beleidsterrein. Heb je zelf een casus waar je direct mee aan de slag zou willen? Dan is de cursus

Van beleid naar praktische uitvoering

misschien wel iets voor jou.

(1) Zwembaden in Oldambt gaan van het gas af – RTV Noord
(2) Gemeente Oldambt wint rechtszaak; biomassa-installaties blijven uit staan – RTV Noord
(3) Uitstoot ver boven de norm: biomassa-installaties in Winschoten voorlopig uit | Hart van Nederland
(4) Sommerauer® | Biomasseheizanlagen und Pelletheizungen – ECOS® die Heizanlage von Sommerauer ist der Gewinner von 10 Weltrekorden. (sommerauer-energie.com)
(5) Gemeente Oldambt in het gelijk gesteld in geschil met warmteleverancier zwembaden (rechtspraak.nl)
(6) Energieakkoord voor duurzame groei | Convenant | Rijksoverheid.nl (p. 31)
(7) Best Value, Offerteaanvraag ten behoeve van de Europees openbare aanbesteding, ‘Warmtelevering met biomassa aan zwembad de Watertoren en zwembad en sporthal de Hardenberg’, Gemeente Oldambt, 2018, toegezonden door de gemeente Oldambt op verzoek van auteurs.
(8) BEMS: emissie-eisen voor middelgrote stookinstallaties : Informatie voor de VROM-Inspectie | RIVM
(9) Zie voetnoot 8.
(10) Emissiereductie en mogelijke normering voor verbranding vaste biomassa in biomassaketels | Rapport | Rijksoverheid.nl (p. 17)
(11) Rapport betreffende de emissiemetingen aan met schoon resthout gestookte biomassacentrale, Combustion Service Consultancy, 18 november 2019, toegezonden door de gemeente Oldambt op verzoek van auteurs.
(12) Kamerstukken II 2009/10, 32 440, nr. 3, p. 75 (MvT Aanbestedingswet 2012).
(13) Boosheid over ‘onverwachte’ komst van biomassa-installatie – RTV Noord
(14) 2020/021 Hoe heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldambt gehandeld bij de plaatsing van een biomassainstallatie? | Nationale ombudsman
(15) praktijkadvies-biomassa-voor-gemeenten.pdf (vbne.nl) (P. 15). Zie ook het Beleidskompas, waarin ook het betrekken van belanghebbenden wordt geadviseerd (kcbr.nl).