De invoering van de Omgevingswet - die al in 2015 en 2016 door de Tweede resp. Eerste Kamer is aangenomen – is nog steeds niet geregeld. De beslissing om daartoe over te gaan is al vele malen uitgesteld en niet zonder reden. Begin november 2022 ligt de vraag over de inwerkingtreding weer voor en nu in de Eerste Kamer (EK). In het achterliggend jaar is het daarbij vooral gegaan om het ondersteunende Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Maar er spelen ook tal van andere problemen rondom de invoering. Die problemen heb ik in de blogs Stop de Omgevingswet, Stop de Omgevingswet en wel nu, en Stop inwerkingtreding Omgevingswet nu van eerder dit jaar nader belicht. Twee onderwerpen verdienen mijns inziens meer aandacht in deze discussie en daarom wil ik die in dit opiniestuk nader belichten: het functioneren van de 29 omgevingsdiensten, de wijze waarop de politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid is geregeld én hoe de democratische controle van deze omgevingsdiensten plaatsvindt.
Eén van de zaken die ik in mijn eerdere blogs heb aangehaald is het grote personeelstekort bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten, zowel in kwantitatieve als ook in kwalitatieve zin. Dat speelt al jaren en wordt steeds nijpender door het structurele gebrek aan (nieuwe) mensen. Bovendien zijn in de achterliggende jaren heel veel deskundige en ervaren ambtenaren bij gemeenten en omgevingsdiensten vertrokken en weggekocht door de vaak grotere adviesbureaus. Deze bureaus spinnen al tijden heel goed garen bij de verwachte introductie van deze nieuwe wet en zij verwachten dat vast ook te kunnen blijven doen na de eventuele invoering ervan.
Mijn oproep in de opiniestukken gedaan, staat dus nog steeds overeind: als de Omgevingswet al moet worden ingevoerd, stel de invoering dan uit tot in ieder geval 01-01-2025. Daarmee zouden we meerdere vliegen in één klap slaan: meer tijd voor implementatie van deze ingewikkelde Omgevingswet, meer tijd om de capaciteit en kwaliteit van het uitvoerende ambtenarenapparaat bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten op orde te brengen en ook meer tijd om de Omgevingswet op cruciale onderdelen aan te passen en werkelijk eenvoudiger, beter, sneller en goedkoper te maken.
Twee onderwerpen verdienen mijns inziens in deze discussie meer aandacht dan zij nu krijgen en daarom wil ik die in dit opiniestuk nader belichten. Het eerste heeft van doen met het functioneren van de 29 omgevingsdiensten en het tweede betreft de wijze waarop de politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid is geregeld en hoe de democratische controle van deze omgevingsdiensten plaatsvindt. Zeker in een tijd waarin het vertrouwen in de overheid tot een dieptepunt is gedaald, is het nodig om duidelijkheid te scheppen over de vraag welke bestuurder (wethouder en/of burgemeester of gedeputeerde) politiek verantwoordelijk is voor de uitvoering van het werk van deze omgevingsdiensten en ook hoe de democratische controle is geregeld. Dat om de burger ook het gevoel te geven dat hij of zij ergens terecht kan en zijn of haar verhaal kan doen. Bij de omgevingsdiensten is die duidelijkheid volstrekt afwezig.
Op deze beide onderwerpen ga ik in dit opiniestuk nader in.
Op 8 november a.s. wordt door de leden van de Eerste Kamer (EK) besloten of de Omgevingswet daadwerkelijk per 1-01-2023 in werking treedt. De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wil dat laatste graag en daarover vindt op 01-11-2022 het debat plaats. Daarbij is het voor de leden van de EK belangrijk of het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) voldoende zal kunnen functioneren en dat is een voorwaarde om de Omgevingswet in te voeren. De laatste weken - met de dreiging van de mogelijke inwerkingtreding van de Omgevingswet in zicht – worden vanuit het werkveld echter ook steeds meer signalen geuit dat de invoering moet worden uitgesteld. En de afgelopen week verschenen in Binnenlands Bestuur bovendien de resultaten van een door I&O Research onder bij gemeenten werkzame Omgevingswet-experts uitgevoerde enquête: zeven van de tien uitvoerenden willen uitstel. De belangrijkste redenen om daarvoor te pleiten zijn volgens de onderzoekers: invoering betekent nieuwe vertraging op essentiële dossiers, er is onvoldoende capaciteit om de implementatie rond te krijgen en het DSO is nog te instabiel.
Het overleg met de minister op 1 november a.s. is ook in politieke zin interessanter geworden nu hij - zo bleek begin augustus jl. - de Eerste Kamer onjuist heeft geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dus de race is nog niet gelopen.
De uitvoering van het huidige beleid op het terrein van het omgevingsrecht is heel erg versnipperd, lokaal, regionaal en provinciaal totaal verschillend geregeld en daardoor voor burgers en volksvertegenwoordigers een doolhof zonder uitgang. Je weet als burger vaak niet waar je moet zijn bij klachten of vragen over de manier waarop op dit moment het omgevingsrecht wordt uitgevoerd. Dat bleek ook maar weer eens uit de uitzending van Zembla d.d. 6 oktober jl.:
Een groot deel van deze taken wordt vanaf 2013-2014 uitgevoerd door de in ons land aanwezige 29 regionale omgevingsdiensten. Tot de kern van het werk van deze omgevingsdiensten behoren de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving (de z.g. VTH-taken) op het terrein van het milieu.
Vaak zijn ook taken betreffende het bouwtoezicht en de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) overgedragen aan deze omgevingsdiensten. Daarnaast zijn zes omgevingsdiensten belast met de uitvoering van het BRZO (Besluit Risico Zware Ongevallen) en er zijn ook nog provincies die de uitvoering van 'VTH-plus'-taken hebben belegd bij deze diensten (bijv. taken op het gebied van de Water- en Zwemwaterwetgeving, Natuurwetten, Ontgrondingenwet en Luchtvaartwet). Van enige uniformiteit is dus geen sprake en dat maakt het er allemaal niet duidelijker en overzichtelijker op. Uit een inventarisatie van het blad Binnenlands Bestuur eind 2021 bleek bovendien nog eens dat zes van deze omgevingsdiensten op dat moment nog steeds niet de wettelijk vastgelegde basistaken overgedragen hadden gekregen. En dat dus acht jaar na de invoering van deze diensten! Dat zegt eigenlijk al genoeg over het gebrek aan aansturing en afwezigheid van politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid binnen deze diensten.
Naast al deze verschillende VTH-taken resteren binnen het omgevingsrecht ook nog uitvoerende taken op het terrein van de ruimtelijke ordening en het natuurbeleid, waar de gemeenten en provincies mee zijn belast. Die vallen dan weer wel onder de Omgevingswet, maar níet onder de omgevingsdiensten. Voor mij is het onbegrijpelijk dat dit ook al zo lang kan bestaan en dat de rijksoverheid de ruimte geeft om lokaal, regionaal en provinciaal de uitvoering van het juist voor de burgers belangrijke omgevingsrecht zo totaal verschillend te laten regelen.
Alle reden voor een drastische vereenvoudiging.
Helaas doen zich in ons land af en toe grote calamiteiten voor. Dat zijn gebeurtenissen die wij ons nog als de dag van vandaag zullen herinneren. Dan doel ik op de Vuurwerkramp in Enschede (2000), de brand in het Hemeltje in Volendam (1 januari 2001) en de grote brand bij Chemie-Pack in Moerdijk (2011). Vooral de eerste twee calamiteiten hebben de nodige indruk gemaakt omdat er toen veel levens verloren zijn gegaan en nog veel meer mensen ernstig gewond zijn geraakt. De ramp bij Moerdijk had meer van doen met ernstige verontreiniging van het milieu, de bodem en het oppervlaktewater.
Bij dergelijke calamiteiten staan onze volksvertegenwoordigers binnen no-time klaar om de betrokken bestuurders ter verantwoording te roepen. Meestal begint het in Den Haag waar Tweede Kamerleden gebruik maken van hun recht om vragen te stellen. Op lokaal niveau is men vaak nog bezig om de ingrijpende gevolgen van de rampen in beeld te krijgen, waar nodig mensen te helpen, te (laten) onderzoeken wat er nu precies is gebeurd en vervolgens ook hoe dit had kunnen worden voorkomen.
In de Tweede Kamer moet de minister dan vaak op het matje komen en de leden verwachten dan dat hij of zij hen gerust stelt, daadkracht toont en onmiddellijk met maatregelen komt. Maar in ons land ontkomen we dan meestal niet aan een commissie: een commissie die gaat onderzoeken én adviseren en dat is in dit geval de Commissie Mans geworden. Dikwijls blijkt dan uit onderzoek dat bij de genoemde calamiteiten het toezicht onvoldoende was geregeld, de uitvoering ondermaats was en dat er dus moet worden 'ingegrepen' om herhaling te voorkomen. Zo ook hier en deze commissie komt in juli 2008 met een advies om regionale omgevingsdiensten in te stellen. Het toenmalige kabinet meldt in zijn brief van 6 november 2008 aan de leden van de TK over het rapport van de Commissie Mans dat 'het op hoger niveau brengen van de kwaliteit van vooral de gemeentelijke taakuitvoering (Wabo)' nodig is. Dat alles met als einddoel dat 'het leidt met voldoende zekerheid tot een zodanige omvang van de omgevingsdiensten dat de kritische massa en de professionaliteit van de gemeentelijke uitvoering gewaarborgd kunnen worden.'
De aandacht richtte zich dus primair op de uitvoering van de taken door de gemeenten. De manier waarop de provincies hun VTH-taken op milieugebied uitvoerden was geen onderdeel van de kritiek. Desalniettemin moesten zowel de gemeenten als ook de provincies hun VTH-taken op het terrein van het milieu bundelen en vanaf 2013-2014 in de omgevingsdiensten onderbrengen.
Een regionale omgevingsdienst is een Openbaar Lichaam in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen met een eigen Algemeen Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB). Daarin zitten de bestuurlijke vertegenwoordigers van de provincie en van de bij de omgevingsdienst aangesloten gemeenten. De provincie heeft zowel in het AB als in het DB een plek en vaak zijn dat verschillende gedeputeerden: één lid is bestuurlijk verantwoordelijk voor het stelsel en het andere lid is bestuurlijk verantwoordelijk voor de inhoud. Datzelfde patroon zie je ook terug bij de verdeling over de gemeentelijke bestuurders in het AB en DB. En dat zijn meestal de wethouders, maar soms ook de burgemeester als portefeuillehouder handhaving. En ook hier zie je dat de gemeente in het AB en DB verschillende bestuurders hebben afgevaardigd. De directeur van de omgevingsdienst heeft zitting in beide gremia. Hij of zij is dus in persoon eigenlijk de enige die op de hoogte is van wat er zowel in het AB als DB wordt besproken en besloten. Zo hebben we sinds bijna een decennium de uitvoering van het VTH-taken van het omgevingsrecht in ons land georganiseerd en dat dan ook nog eens 29 keer.
Door deze constructie – per omgevingsdienst zowel voor de provincie als ook voor elke gemeente een inhoudelijke verantwoordelijke bestuurder én een stelselverantwoordelijke – wordt de politieke verantwoordelijkheid voor het functioneren van de omgevingsdienst 'weggeorganiseerd'. Als er problemen zijn of vragen rijzen over de manier waarop een dienst functioneert dan wijzen de bestuurders naar elkaar of naar de directeur van de omgevingsdienst en dat gebeurt ook andersom: van de directeur naar verschillende bestuurders.
Het afleggen van verantwoording aan de democratisch gekozen volksvertegenwoordigers (t.w. de leden van de gemeenteraad en leden van provinciale staten) is daardoor helemaal buiten beeld geraakt. Daarom kunnen deze uitvoeringsdiensten functioneren als 'staten in een staat' zonder heldere politieke, bestuurlijke verantwoordlijkheden en zonder duidelijke democratische legitimiteit. En dat zou niet moeten mogen omdat de uitvoering van de milieutaken tot de kerntaken van deze omgevingsdiensten behoren en daarmee direct gevolgen hebben voor de gezondheid en het woon-en leefklimaat van de inwoners van de betreffende gemeenten en provincie.
Daarnaast speelt dat de omgevingsdiensten gefinancierd worden door bijdragen van de provincies en de verschillende gemeenten. Als het geld op is, dan moet er of meer geld komen of er worden voor die provincie of gemeente minder taken uitgevoerd. Geld kan dus een bepalende rol spelen bij de vraag of er al dan niet toezicht wordt gehouden en handhavend wordt opgetreden. En dat is schrijnend als het gaat om handhaving van milieuwetten en de zorg voor het welzijn en de gezondheid van de inwoners.
Naar aanleiding van allerlei vragen over de uitvoering van het milieubeleid, de handhaving van verleende milieuvergunningen en het functioneren van de omgevingsdiensten, is in 2020 de Commissie Van Aartsen ingesteld. Deze commissie had de opdracht om de minister te adviseren over de werking van het VTH-stelsel bij de omgevingsdiensten en over de huidige verdeling van de rollen, taken en bevoegdheden in het stelsel. De resultaten van dat onderzoek en de adviezen zijn vastgelegd in een rapport dat in maart 2021 is verschenen.
De inhoud daarvan is vernietigend voor het functioneren van de omgevingsdiensten. Eén van de conclusies uit dat rapport is dat het toezicht 'ver onder de maat' is. Maar ook de andere conclusies zijn niet mals: de 29 omgevingsdiensten in ons land doen niet waarvoor zij zijn opgericht, het stelsel functioneert niet goed en voldoet niet aan de oorspronkelijke bedoeling met als gevolg dat er 'vermijdbare schade' optreedt, zo schrijft de commissie. Zij constateert verder bij de omgevingsdiensten een gebrek aan inzicht in bedrijven en stelt dat de deskundigheid en de capaciteit zwaar onder druk staan. Informatie-uitwisseling en kennisontwikkeling zijn onder de maat voor het opbouwen van deskundigheid en voldoende specialisatie. Laat staan dat deze zijn toegesneden op de toekomstige vraagstukken waar het bevoegd gezag en omgevingsdiensten mee te maken krijgen, aldus de commissie.
In een artikel van eind april 2022 gaat Van Aartsen, als voormalig voorzitter, nog verder in zijn oordeel. Hij zegt daarin: 'Het VTH-stelsel inzake milieu functioneert niét! En dat heeft betrekking op het héle functioneren van het stelsel (…).' Hij vervolgt: 'Er moét, en wel nú, echt iets veranderen. Als u dat niet laat gebeuren dan gaat dat ten koste van de leefomgeving. (…) Mij slaat de schrik om het hart als ik nu zie welke governance men heeft gekozen. Nu is leiderschap nodig en harde keuzes. Anders komen we niet verder. Staatssecretaris, pak die rol!' En die staatssecretaris is de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, die verantwoordelijk is voor het VTH-stelsel.
Bedenk hierbij dat dit oordeel over het functioneren gegeven is op basis van de uitvoering van de huídige taken van de omgevingsdiensten. Wat kunnen wij verwachten als deze omgevingsdiensten straks mogelijkerwijs ook nog de Omgevingswet moeten gaan uitvoeren en bovendien ook nog eens aan de lat staan voor de grote opdrachten waar wij als land nu voor staan, zoals de aanpak van het stikstofdossier, de klimaatproblematiek en het zorgen voor heel veel woningen?
In de achterliggende jaren zijn meerdere commissies bezig geweest met onderzoek naar het functioneren van de omgevingsdiensten en er zijn ook meerdere aanbevelingen gedaan welke nimmer volledig zijn uitgevoerd. Ook de commissie Van Aartsen komt met een aantal voorstellen. Zij stelt voor 'niet te tornen aan de fundamenten van het VTH-stelsel', maar vindt wel dat er 'ingrijpende aanpassingen' moeten plaatsvinden. Naast het verstrekken van meer geld, meer mensen, meer uitwisseling van informatie en meer deskundigheid, moeten de omgevingsdiensten onafhankelijker worden en de positie van de directeur van de omgevingsdienst zou steviger moeten zijn. Ook stelt de commissie voor om het Rijkstoezicht op de omgevingsdiensten in te voeren.
Namens het kabinet heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op 8 juli 2022 in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven hoe zij daarover denkt. Zij geeft aan dat zij 'samen met alle betrokken partijen' aan de slag is gegaan om zo snel mogelijk opvolging te geven aan de gedane aanbevelingen. En dat is gebeurd via een zg. programmaplan dat samen met de VNG, het IPO en de Omgevingsdienst NL is opgesteld. De staatssecretaris wil geen Rijkstoezicht op omgevingsdiensten, maar zij wenst wél het bestaande toezicht via de gemeenteraad en provinciale staten te versterken. Ook het aanpassen van bevoegdheden van de directeur van de omgevingsdienst is volgens haar 'juridisch te complex.' Een visitatiesysteem optuigen, waarbij de omgevingsdiensten elkaar controleren, ziet zij wel zitten.
U weet wel: 'Wij van WC-eend adviseren WC-eend.'
Ook nu weer legt het kabinet bij monde van de staatssecretaris de meest ingrijpende voorstellen van de commissie Van Aartsen naast zich neer. Zij schrijft immers: 'Het is daarbij niet de bedoeling om wijzigingen in het VTH-stelsel aan te brengen. De versterking van het VTH-stelsel wordt conform de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen binnen dit stelsel gezocht.' Daarmee is dit rapport over het functioneren van de omgevingsdiensten het zoveelste in de rij waar onvoldoende mee wordt gedaan. En dat, terwijl overal in ons land het ene na het andere milieuschandaal in de publiciteit komt: van Tata Steel, naar asfaltbedrijven rond Nijmegen en Deventer, van stankoverlast bij intensieve veehouderijen en industrieterreinen in Brabant en Limburg, naar het storten van staalslakken op de Veluwe. En zo kan ik nog wel even doorgaan.
De doelstelling van het kabinet uit 2008 om door middel van het instellen van 29 omgevingsdiensten de uitvoering van de VTH-taken van het omgevingsrecht op een hogere en beter niveau te brengen is bij lange na niet gehaald. Het rapport van de Commissie Van Aartsen uit 2021 is desastreus voor deze omgevingsdiensten. Er zijn 'ingrijpende aanpassingen van de uitvoering van het stelsel' nodig, volgens deze commissie. Maar die ingrijpende maatregelen worden door het kabinet niet genomen.
De tijd van 'pappen en nathouden' en het 'aanleggen van noodverbanden' is voorbij: daar is het belang van een goed woon- en leefklimaat en de zorg voor de gezondheid van de inwoners te groot voor. Het stelsel werkt niet en gaat niet werken. Het experiment is mislukt, dus stop er dan ook mee! En daarvoor heb ik ook nog een andere reden.
De commissie en ook de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat vinden dat de rol van de gemeenteraden en de provinciale staten bij de uitvoering van de VTH-taken door de omgevingsdiensten moet worden versterkt. De staatssecretaris zegt daarover in haar brief van 8 juli 2022 aan de leden van de Tweede Kamer dat de gemeenteraad en provinciale staten via 'horizontale controle' en verantwoording de invulling van deze taken door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk gedeputeerde staten controleert.
Ik zou die versterking van de rol van onze volksvertegenwoordigers ook graag zien, maar niet op de voorgestelde wijze. Want dat gaat zo niet werken, zo weet een ieder die bij de overheid werkt of gewerkt heeft. Geen gemeenteraadslid of lid van provinciale staten gaat vragen stellen over de uitvoering van het VTH-beleid, omdat de primaire reactie van het college is dat dat zijn verantwoordelijkheid is. Ook kan het antwoord luiden dat het dagelijks bestuur niet ingaat op individuele zaken waar het de uitvoering van het VTH-beleid betreft. En zo kan ik ook uit mijn eigen ervaring als ambtenaar en bestuurder nog wel wat meer politiek correcte en gangbare antwoorden verzinnen. De kern is en blijft dat van enige democratische controle op de uitvoering van de VTH- taken door de omgevingsdiensten geen sprake is. En dat verandert ook niet met de brief van de staatssecretaris.
Mijn voorstel is om de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle VTH-taken op het terrein van milieu, bouwen en ruimtelijke ordening weer neer te leggen onder de directe politieke verantwoordelijkheid van bestuurders. Daar hebben de inwoners van ons land recht op: zij moeten verhaal kunnen halen bij hun volksvertegenwoordigers die vervolgens de verantwoordelijke bestuurders kunnen aanspreken en ter verantwoording kunnen roepen.
De VTH-taken voor wat betreft het milieu moeten weer terug gaan naar de provincies. Daar lagen die verantwoordelijkheden ook al vóór 2013-2014 voor wat betreft de grotere bedrijven en die lagen daar goed. En leg dan nu ook álle milieutaken maar bij die bestuurslaag neer. Daardoor schep je voor een ieder duidelijkheid en bied je meer kansen voor de noodzakelijke bundeling en overdacht van kennis en informatie. En de kans dat er van integratie van beleid en uitvoering sprake is - één van de doelstellingen van de Omgevingswet - wordt ook groter, nu ook de kennis voor wat betreft de natuur, de bodem en het grondwater op dat provinciale bestuursniveau liggen.
Daar waar het gaat om bouwen, bestemmingsplannen en de Wabo, moet de gemeente weer centraal staan: het dichtst bij de burger. Mochten vooral kleinere gemeenten bij de uitvoering van deze taken behoefte hebben aan samenwerking met andere gemeenten of aan inhuur van capaciteit bij externe adviesbureaus: laten zij dat dan gewoon doen.
Stop dus met de omgevingsdiensten en zorg voor een goede overgang van de aanwezige ambtenaren naar de betreffende provincie en de aangesloten gemeenten. Zo keren we weer terug naar de situatie met twee bestuurslagen, duidelijke politiek bestuurlijke verantwoordelijkheden en democratische verantwoording. Hopelijk gaat de burger zich daardoor ook weer meer herkennen in het dagelijks bestuur van ons land.
De zorg voor een goed woon- en leefmilieu en voor de gezondheid van de burger is te belangrijk om over te laten aan 'openbare lichamen' zonder enige politieke verantwoording en die ook nog eens niet functioneren.
Opiniestuk: Stop de Omgevingswet (15-02-2022)
Opiniestuk: Stop de Omgevingswet en wel nu! (08-06-2022)
Opiniestuk: Stop inwerkingtreding Omgevingswet nu (11-08-2022)
Kamerbrief bij advies Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving
