Beantwoording Kamervragen subsidieregeling sanering varkenshouderij en bijstelling pakket aanpak stikstofproblematiek

Naar aanleiding van een brief van 19 augustus jl. inzake bijstelling pakket aanpak stikstofproblematiek1 en een brief van 31 augustus jl. in reactie op vragen van de commissie over de stand van zaken van de subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv)2 hebben leden van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat / Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit enkele (nadere) vragen en opmerkingen gesteld (uw kenmerk 167029.02U). Met deze brief ontvangt uw Kamer mijn antwoorden. De vragen van de leden zijn overgenomen en schuingedrukt.

Carola Schouten

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

In uw brief van 19 augustus jl. schrijft u dat vanwege het aanpassen van het maatregelenpakket, met name het loslaten van de veevoermaatregel en het slechts inzetten op de saneringsmaatregel voor de varkenshouderij, er minder (bouw)projecten in de Randstad gerealiseerd kunnen worden. Dit lijkt erop te duiden dat de regering dit in beeld heeft gebracht. De leden van de GroenLinks- fractie vragen u, mede namens de fractieleden van de PvdA, SP en Partij voor de Dieren, of de Eerste Kamer deze analyse zou kunnen ontvangen. Kunt u kwantificeren en nader omschrijven welke opgaven voor woningenbouw en infrastructuur in de Randstad niet of pas later gerealiseerd kunnen worden? En welke ruimte er extra ontstaat in andere delen van Nederland? Kunt u dit specificeren naar provincie en opgave?

Het aanpassen van het maatregelenpakket middels het vervangen van de veevoermaatregel door equivalent grote toevoeging van het effect van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (hierna: Srv) leidt in kwantitatieve zin niet tot verandering in beoogde omvang van depositieruimte.

De verwachte opbrengst van de Srv is in de Randstad lager dan van de veevoermaatregel. Dit heeft te maken met het verschil in zwaartepunt van de locatie van de maatregel, waarbij de meeste varkenshouderijen in het oosten en zuidoosten van Nederland gevestigd zijn, terwijl de voermaatregel betrekking had op melkveehouderijen, die gelijkmatiger over het land verdeeld zijn.

In de Kamerbrief van 13 november 2019 is aangegeven dat “aan de Zuid- Hollandse kust, in het bijzonder de regio Leiden-Den Haag, (..) mogelijkerwijs sneller grenzen bereikt (zullen) worden, gegeven de grote woningbouwvraag en de beperkte ruimte die er is voor aanvullende stikstofdepositie op de kwetsbare natuur. Hier zal gebiedsgericht met de betrokken partijen, inclusief het Rijk, gezocht moeten worden naar mogelijkheden” (Kamerstuk 35 334, nr. 1).

Hiermee is aangegeven dat ook met de oorspronkelijke uitwerking van de in deze brief genoemde maatregelen er naar verwachting geen volledige match tussen woningbouwbehoefte en beschikbare depositieruimte zou ontstaan. Inschattingen vanuit het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) bevestigen dit beeld en concluderen dat met de vervanging er minder depositieruimte beschikbaar komt in de Randstad, maar juist meer op de Veluwe en in het zuiden en oosten van Nederland. Er is geen beeld bekend van de locatiespecifieke woningbouwbehoefte. Op grond van de eerste bevindingen met het stikstofregistratiesysteem (SSRS), waarin op dit moment alleen depositieruimte vanuit de snelheidsmaatregel beschikbaar is, kan geconcludeerd worden dat er ondanks circa 90 vergunningaanvragen voor woningbouw (circa 23.000 woningen) en drie MIRT projecten nog depositieruimte beschikbaar is.

Bent u bekend met de verschillende artikelen, onder andere in de Groene Amsterdammer en de NRC, die afgelopen weken verschenen over de maatregel ten aanzien van de saneringsregeling varkenshouderij? Kunt u reflecteren op de analyse in deze artikelen dat de stikstofopgave die de regering zich met deze maatregel gesteld heeft, bij lange na niet behaald wordt omdat minder varkenshouderijen zullen stoppen met boeren dan zich hebben aangemeld voor de regeling? Welke opties heeft u achter de hand om te voorkomen dat met name de woningbouwopgave niet gerealiseerd wordt? Bent u bereid om voor de verkiezingen nieuwe maatregelen uit te werken en tot stand te laten komen? Of moeten deze leden ervan uitgaan dat u bewust het risico neemt om de woningbouwopgave te laten stagneren?

De genoemde artikelen zijn mij bekend.

Met de eerder aangehaalde brief van 13 november 2019 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de noodzaak om op korte termijn de depositie van stikstof terug te dringen. De Srv is weliswaar een maatregel die als hoofddoel het verminderen van geuroverlast voor omwonenden heeft, maar resulteert als neveneffect ook in een afname van de stikstofemissie en -depositie. De Srv is daarmee een maatregel waarmee op korte termijn stikstofwinst geboekt kan worden. Om de stikstofwinst te maximaliseren is het subsidieplafond verhoogd van € 180 naar € 455 miljoen. Met deze ophoging konden alle aanvragen die voldeden aan de vereisten positief beschikt worden.

De werkelijke reductie van de stikstofdepositie die met de Srv wordt gerealiseerd, is afhankelijk van het aantal varkenshouderijlocaties dat definitief wordt beëindigd, alsmede van de ligging van individuele varkenshouderijlocaties ten opzichte van Natura 2000-gebieden. Varkenshouders die een positieve subsidiebeschikking hebben ontvangen, zijn niet verplicht om daadwerkelijk met gebruikmaking van de subsidie de desbetreffende locatie te sluiten. Gebleken is dat varkenshouders soms uiteenlopende overwegingen hebben om, ondanks de ingediende aanvraag, hun varkenshouderij uiteindelijk toch voort te willen zetten.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft bij de doorrekening van de effecten van de aangekondigde bronmaatregelen aannames moeten doen over het aantal definitieve stoppers en de stikstofwinst die dit potentieel oplevert. Naar het zich nu laat aanzien, zal het werkelijke aantal stoppers lager uitvallen. Ik verwacht in de loop van het vierde kwartaal van dit jaar meer zekerheid te hebben over welke varkenshouders daadwerkelijk hun productie gaan beëindigen en welke varkenshouders afzien van sanering met de beëindigingssubsidie. Zodra deze zekerheid er is zal ik het RIVM opdracht geven om, op basis van de feitelijke gegevens, de reductie van stikstofemissie en -depositie te berekenen. Ik zal uw Kamer voor het einde van dit jaar over de uitkomst hiervan berichten. Daarbij dient aangetekend te worden dat pas van feitelijke emissiereductie sprake is op het moment dat de dieren en de mest daadwerkelijk van een varkenshouderijlocatie zijn afgevoerd. In de regeling is hierover bepaald dat dit in ieder geval gerealiseerd moet zijn binnen acht maanden na de datum waarop de varkenshouder een positieve subsidiebeschikking heeft ontvangen. Mijn verwachting is dat in het tweede kwartaal van 2021 een groot deel van de productielocaties definitief beëindigd zal zijn, met voor een deel enige uitloop naar het derde kwartaal.

Zoals in het antwoord op de vorige vraag aangegeven is er op dit moment nog depositieruimte beschikbaar in het SSRS op grond van de effecten van de snelheidsverlaging. In de brief van 24 april 2020 is aangegeven welke maatregelen het kabinet wil treffen en naar welke doelen die kunnen gaan (Kamerstuk 35 334, nr. P). In het huidige wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering is voor activiteiten met tijdelijke emissies in de bouwsector een partiële vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht opgenomen die het mogelijk maakt om de emissies uit de bouw-, sloop- en aanlegfase buiten beschouwing te laten. Het kabinet volgt hiermee de aanbeveling van het Adviescollege Stikstofproblematiek.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben vervolgens, mede namens de fractieleden van de PvdA, SP en Partij voor de Dieren, vragen die voortkomen uit uw beantwoording van 31 augustus jl. inzake de varkenshouderijregeling. In deze brief geeft u aan niet te weten welke piekbelasters er onder de aangemelde varkensboeren zijn. Bent u bereid met een nadere definitie te komen van het begrip ‘piekbelaster’ (bijvoorbeeld de definitie waarmee het RIVM werkt)?

Daarnaast hebben gemeenten en provincies een goed beeld van welke bedrijven hiertoe gerekend kunnen worden, daar zij weten welke bedrijven in de vergunningverlening maatregelen nemen, dan wel moeten nemen, om deposities op Natura 2000-gebieden te verminderen. Bent u bereid om bij lagere overheden op te vragen welke bedrijven onder de aangemelde bedrijven de decentrale overheden tot piekbelasters rekenen? Kunt u vervolgens aan de Eerste Kamer rapporteren hoeveel bedrijven dat zijn en welke daarvan zullen verdwijnen als gevolg van de inzet van € 275 miljoen om varkenshouderijen uit te kopen?

Er bestaat geen eensluidende definitie van het begrip piekbelaster. Wat onder een piekbelaster wordt verstaan hangt onder andere af van het precieze doel van een maatregel en de doelgroep.

De Srv is een maatregel die tot doel heeft de geuroverlast van varkenshouderijlocaties op omwonenden te reduceren. Reductie van stikstofemissie en -depositie was en is geen doel op zich, wel een positief neveneffect. Vanwege dit positieve neveneffect en vanwege de noodzaak om snel stikstofwinst te realiseren ten behoeve van onder meer woningbouw, is door het kabinet besloten het subsidieplafond met € 275 miljoen te verhogen.

Varkenshouders die zich hebben aangemeld voor de Srv zijn getoetst op de mate van geurbelasting (de zogenaamde ‘geurscore’), niet op stikstofemissie, -depositie of piekbelasting. Het is gezien voorgaande niet mogelijk en niet betekenisvol om decentrale overheden te laten beoordelen of varkenshouderijlocaties die een positieve subsidiebeschikking hebben ontvangen al dan niet aangemerkt kunnen worden als piekbelaster.

Deze leden ontvangen ook graag informatie over het aantal dieren dat afneemt in Nederland als gevolg van deze regeling. Nu bekend is welke bedrijven willen stoppen, zijn zij benieuwd hoeveel veerechten daadwerkelijk uit de markt verdwijnen als gevolg van deze regeling. Deze informatie ontvangen zij graag uitgesplitst per provincie en per vergunde stallingscapaciteit die verdwijnt en tot slot ontvangen zij graag het aantal veerechten dat als gevolg van deze regeling per provincie uit de markt gehaald wordt.

Zoals in antwoord op een eerdere vraag is aangegeven is momenteel nog niet bekend hoeveel varkenshouders die een positieve subsidiebeschikking hebben ontvangen, ook daadwerkelijk hun productie definitief en onherroepelijk zullen beëindigen. Varkenshouders die hiertoe besluiten dienen uiterlijk binnen acht maanden na de datum van de subsidiebeschikking aan een aantal verplichtingen te voldoen, waaronder het laten doorhalen van hun productierechten. Op het moment dat meer zekerheid over welke varkenshouders daadwerkelijk hun productie gaan beëindigen – eind dit jaar – is met een grote mate van zekerheid bekend hoeveel productierechten doorgehaald zullen worden. Varkenshouders moeten uiterlijk binnen acht maanden na de datum van subsidiebeschikking een verzoek tot doorhalen van hun productierechten bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) hebben ingediend. Dit betekent dat pas in de loop van 2021 een definitief beeld is te geven van het werkelijke aantal productierechten dat doorgehaald is en dat daarmee van de markt verdwijnt.

Kunt u aangeven waarom er besloten is om bij de besluitvorming over de extra toekenningen van €275 miljoen (bovenop de €180 miljoen uit de oorspronkelijke geur-regeling) geen extra criteria te stellen ten aanzien van stikstofemissies of depositie? Hoe garandeert u dat zonder deze criteria het extra budget van € 275 miljoen in de regeling zich vertaalt in doelmatige besteding van gelden, in dit geval vermindering van zowel de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden als van de stikstofdeken, en niet slechts in het verkleinen van stallingscapaciteit zonder positieve impact op de stikstofcrisis? Kunt u daarbij ingaan op de berichtgeving dat de opzet van de regeling zodanig is dat relatief veel schone veehouders er gebruik van maken? Kunt u ingaan op de kritiek dat hierdoor de doelmatigheid van de bestede middelen ter discussie gesteld kan worden?

Varkenshouders konden in de periode van 25 november 2019 tot en met 15 januari 2020 een subsidieaanvraag indienen. Alle aanvragen zijn inmiddels beoordeeld en er zijn besluiten op genomen. Het besluit om het subsidieplafond te verhogen met € 275 miljoen is genomen na sluiting van de aanmeldingsperiode. Het was en is zowel in juridische als in praktische zin niet mogelijk om met terugwerkende kracht het doel, de voorwaarden en de criteria van de Srv aan te passen.

Het doel van de Srv is het verminderen van geuroverlast voor omwonenden in veedichte gebieden door het definitief en onherroepelijk beëindigen van varkenshouderijlocaties. Subsidieaanvragen moesten voldoen aan een aantal voorwaarden. De varkenshouderijlocatie waarvoor een subsidie werd aangevraagd, moest een minimale geurbelasting op geurgevoelige objecten in een straal van 1.000 meter rond de varkenshouderijlocatie veroorzaken, de zogenaamde drempelwaarde, om voor subsidie in aanmerking te komen. Met de drempelwaarde is geborgd dat uitsluitend die varkenshouderijlocaties worden beëindigd die daadwerkelijk geuroverlast veroorzaken.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen u, mede namens de fractieleden van de PvdA, SP en Partij voor de Dieren, of u bereid bent te monitoren hoeveel dieren (vertaald in dierrechten) in Nederland daadwerkelijk verdwijnen als gevolg van deze regeling en of u bereid bent voor de bedrijven die gefinancierd worden uit de extra € 275 miljoen in het kader van de stikstofaanpak een ‘hand aan de kraan’- principe toe te passen waarbij er een directe relatie wordt gelegd (en wordt vastgehouden) tussen afname van veerechten en stikstofdeposities in verband met doelmatige besteding van het budget. Deze leden vinden het van belang dat voorkomen wordt dat dit budget besteed wordt aan bedrijven die functioneel reeds gestopt zijn en slechts verdere schaalvergroting in de hand werkt. Zo ja, bent u bereid hierover te rapporteren aan de Eerste Kamer?

Voor het antwoord op de vragen over de afname van productierechten en over de doelmatige besteding van het budget wordt verwezen naar antwoorden op voorgaande gelijkluidende vragen.

De Srv kent een aantal afwijzingsgronden, onder andere om te voorkomen dat varkenshouders die reeds zijn gestopt of waar stoppen onvermijdelijk lijkt, uit te sluiten van een beëindigingssubsidie. Zo moest een varkenshouder de productiecapaciteit op zijn bedrijf onafgebroken gedurende de vijf jaren voorafgaande aan de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze gebruikt hebben. Daarnaast moest voldaan worden aan de vereisten van het Besluit emissiearme huisvesting die golden tot 1 januari 2020. Hiermee werd voorkomen dat varkenshouders die deelnamen aan de zogenaamde stoppersregeling van het Actieplan Ammoniak Veehouderij, het landelijk gedoogbeleid bij het Besluit emissiearme huisvesting, in aanmerking konden komen voor een beëindigingssubsidie. De stoppersregeling gold tot 1 januari 2020. Bedrijven die deelnamen aan de stoppersregeling moesten ofwel vóór 1 januari 2020 stoppen met de veehouderijtak die niet voldeed aan het Besluit emissiearme huisvesting, ofwel uiterlijk per 1 januari 2020 alsnog voldoen aan de vereisten van dat Besluit en beschikken over een nieuwe omgevingsvergunning. Het is niet zinvol en niet doelmatig om subsidie te verstrekken voor de sluiting van een varkenshouderijlocatie als die sluiting ook zonder die subsidie plaatsvindt. In verband hiermee kwamen varkenshouders die voor een varkenshouderijlocatie deelnamen aan de stoppersregeling voor die locatie niet in aanmerking voor een subsidie op grond van de Srv.

In de afgelopen decennia heeft er een gestage autonome afname van het aantal varkenshouderijbedrijven plaatsgevonden van circa 14.500 in 2000 naar iets meer dan 4.000 in 20193. Het aantal beschikbare varkensrechten is in dezelfde periode ook afgenomen van 10,35 miljoen varkenseenheden in 2000 naar 8,66 miljoen in 20194. Deze afname is geringer dan de daling van het aantal varkenshouderijen. Deze ontwikkelingen gaan gepaard met een autonome toename van de gemiddelde bedrijfsomvang in de varkenshouderij van 900 varkens in 2000 naar bijna 3.000 in 20195. Een vereiste dat verbonden is aan een beëindigingssubsidie op grond van de Srv, is dat de varkenshouder minimaal 80 procent van de productierechten (varkensrechten) die hij nodig had voor het verantwoorden van zijn varkensstapel in 2018 definitief moet laten doorhalen. Dit betekent dat, als gevolg van de Srv, niet alleen het aantal varkenshouderijen zal afnemen maar tevens het aantal in Nederland gehouden varkens. De Srv zal daarmee niet of nauwelijks van invloed zijn op de autonome ontwikkelingen in de varkenshouderij.

Kunt u aangeven hoeveel bedrijven die biologisch of natuur-inclusief boeren tengevolge van de regeling zullen stoppen? Bent u voornemens om met het uit de markt halen van de varkensrechten ook het mestplafond voor de varkenssector evenredig te verlagen? Is het een gesaneerde varkenshouder toegestaan om op een andere locatie een (intensief) bedrijf met een andere diersoort (niet zijnde varkens) te beginnen? Zo ja, wat zijn dan de te verwachten effecten voor de concentraties stikstof, methaan, CO2 en geuroverlast voor de omgeving?

De Srv stond open voor alle varkenshouders met een varkenshouderijlocatie in de concentratiegebieden Zuid en Oost die aan de voorwaarden voldeden, zowel voor gangbare als ook voor biologische en natuur-inclusieve varkenshouders. Hoeveel biologische en natuur-inclusieve varkenshouders met gebruikmaking van een beëindigingssubsidie op grond van de Srv gaan stoppen is mij niet bekend.

Per 1 januari 2020 zijn de fosfaat- en stikstofproductieplafonds voor melkvee, varkens en pluimvee verankerd in de Meststoffenwet. De Srv geeft geen aanleiding om de plafonds voor de varkenshouderij nu aan te passen.

Een varkenshouder die een subsidie op grond van de Srv heeft ontvangen mag op een andere locatie een veehouderij starten dan wel overnemen zolang er geen sprake is van een veehouderij voor het houden van varkens. Het is niet mogelijk om hiervan de effecten te voorspellen zolang niet duidelijk is of en zo ja, hoeveel varkenshouders besluiten elders een veehouderij te starten of over te nemen.

De leden van de PVV-fractie lezen in uw brief van 18 juni jl. dat u aangeeft dat het toegewezen bedrag om de varkenshouderij te saneren niet toereikend is om alle aanvragen die voldoen aan de vereisten te honoreren. Daarom is het bedrag verhoogd van € 180 miljoen naar € 455 miljoen en zou toewijzing plaatsvinden voor de gevallen met de grootste geurbelasting voor de omgeving. En zo zouden varkenshouderijen met de hoogste geurscore als eerste in aanmerking komen voor een subsidiebeschikking. Vervolgens schrijft u dat u het van belang vindt om varkenshouders die aan alle vereisten van de Srv voldoen, maar net onvoldoende geuroverlast veroorzaken, perspectief te gaan bieden buiten de Srv om. En dat u tracht te bezien of decentrale overheden wellicht deze aanmelders kunnen faciliteren bij het stoppen met hun bedrijfslocatie.

Klopt de veronderstelling van deze leden dat het bedrag van € 455 miljoen onvoldoende is om alle aanvragen die voldoen aan de vereisten van de Srv te honoreren en het dus ontoereikend is? En is de opmerking “maar net onvoldoende geuroverlast veroorzaken” niet relevant betreffende de vereisten en alleen bepalend voor de volgorde van het toewijzen van de beschikking? Is geuroverlast een onderdeel van de vereisten, zo vragen de leden van de fractie van de PVV.

Het bedrag van € 455 miljoen is toereikend om alle aanvragen die voldoen aan de vereisten, toe te wijzen. Een belangrijk vereiste is de drempelwaarde voor geuroverlast. Uitsluitend varkenshouderijen die een minimale geuroverlast veroorzaken voor omwonenden in een straal van 1.000 meter rond de varkenshouderijlocatie komen in aanmerking voor een subsidie, mits ook is voldaan aan de overige vereisten. In totaal 36 aanvragen zijn afgewezen omdat niet aan de drempelwaarde werd voldaan. Het zijn deze 36 aanvragers waarover ik met provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in gesprek ben gegaan om te bezien of en hoe deze aanmelders gefaciliteerd kunnen worden bij het stoppen met hun bedrijfslocatie, door bestaand instrumentarium en middelen van provincies en gemeenten optimaal in te zetten.

1 Kamerstuk 35 334, V.

2 Zie verslag schriftelijk overleg: Kamerstuk 35 347, P.

3 Bron: www.agrimatie.nl

4 Bron: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/80240ned/table

5 Bron: www.agrimatie.nl