Het bestuursrechtelijk procesrecht gaat uit van een besluit dat afkomstig is van het bestuursorgaan. Ondanks de fikse ‘machtsverschillen’ tussen enerzijds overheid en anderzijds burgers en bedrijven en de inhoudelijke complexiteit van het omgevingsrecht, is het uitgangspunt in het bestuursrechtelijk procesrecht altijd geweest dat ‘de burger’ zelfstandig zijn recht moet kunnen halen. Er geldt dan ook geen verplichte procesvertegenwoordiging: een advocaat inschakelen is dus niet verplicht. Bovendien geldt dat burgers of bedrijven geen proceskosten hoeven te vergoeden voor verweerder. Dat geldt alleen andersom. Griffierechten zijn ook relatief bescheiden (gemiddeld een paar honderd euro voor bedrijven). Het starten van een bestuursrechtelijke procedure zonder gemachtigde kan daarom in financieel opzicht binnen redelijke proporties blijven.
Zoals hiervoor besproken, is het in veel gevallen mogelijk om tegen besluiten van het bestuursorgaan bezwaar en/of beroep in te dienen (artikel 1:3 jo. artikel 7:1 Awb). Dat moet gebeurd zijn binnen een termijn van 6 weken na bekendmaking van het besluit (meestal de datum die op het besluit staat).
De mogelijkheden van bezwaar en beroep staan open voor de ‘belanghebbende’. In het omgevingsrecht kan daarmee gedoeld worden op zowel de ‘direct-belanghebbende’ als de ‘derde-belanghebbende’ (zie onder meer ook paragraaf 2.4 “Handhavingsverzoek”). Een ondernemer kan, afhankelijk van de situatie, in beide posities komen te verkeren. Als direct-belanghebbende zal een ondernemer te maken kunnen krijgen met een handhavingsbesluit (last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, bestuurlijke boete, intrekking van een vergunning). En als derde-belanghebbende zou een ondernemer bijvoorbeeld bezwaar kunnen maken tegen het niet handhaven, dus het weigeren van het bestuursorgaan om handhavend op te treden.
In het bestuursrecht geldt als hoofdregel, dus ook voor bezwaar en beroep, het systeem van de ‘fatale termijnen’. Dat betekent, dat overschrijding van die termijnen ervoor zorgt, dat het bezwaar- of beroepschrift niet inhoudelijk behandeld wordt. Soms wordt de termijnoverschrijding de indiener van het bezwaar- of beroepschrift niet kwalijk genomen: het heet ‘verschoonbare termijnoverschrijding’ (artikel 6:11 Awb). Dat komt niet vaak voor, omdat er vrij strikte eisen voor gelden. Ten eerste kan een advocaat of andere rechtsbijstandsverlener zich hier niet snel op beroepen, omdat van juist deze professionals verwacht mag worden dat zij de wet kennen (en dan natuurlijk vooral het systeem van fatale termijnen). Ten tweede worden de meest voorkomende (echte) redenen van termijnoverschrijding (vakantie en ziekte) vrijwel nooit geaccepteerd. Verwacht wordt namelijk dat belanghebbende een ander inschakelt die zijn of haar belangen behartigt, door bijvoorbeeld de bekendmakingen en/of brievenbus in de gaten te houden dan wel desnoods pro forma bezwaar of beroep in te dienen. Door het zodoende vooralsnog zonder gronden indienen van het bezwaar of beroep verkrijgt de indiener enkele weken uitstel. De gronden moeten namelijk altijd alsnog binnen een nadere termijn worden ingediend en/of aangevuld.
Hoofdregel in het bestuursrecht is verder dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, dus ‘van binnenuit’ de kwestie opnieuw beoordeelt. Tijdens de bezwaarprocedure komt het bestuursorgaan daarmee tot een volledige heroverweging van het besluit, dus met inachtneming van de feiten en omstandigheden van dat moment en de rechts- en beleidsregels van dat moment (‘ex nunc’). Bij het heroverwegen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom kan dit in specifieke situaties anders zijn. Bijvoorbeeld als de overtreding is beëindigd voordat de beslissing op bezwaar is genomen (vgl. ABRS 24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0934 ). Nieuwe regels kunnen aanleiding zijn om die bij de beslissing op bezwaar te betrekken (ABRS 6 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9549).
De volledige heroverweging is overigens tot op zekere hoogte beperkt. Deze moet plaatsvinden ‘op grondslag van het bezwaar’ en mag niet leiden tot een wijziging ten nadele van de indiener van het bezwaar, tenzij die wijziging ook los van de heroverweging mogelijk is. Dit heet ook wel het ‘verbod op reformatio in peius’ (artikel 7:11 Awb). Wijzigen van de last in de bezwaarfase is toegestaan (vgl. ABRS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1167).
In de procedure zijn overigens ook getuigen op te roepen. Daar is zelfs een uitgebreide wettelijke regeling voor (artikel 7:8 Awb en afdeling 8.1.6 Awb). Desondanks wordt er, naar mijn idee om onduidelijke redenen, niet veel gebruik van gemaakt.
Tegen de beslissing op bezwaar of het uitblijven ervan staat beroep open bij de bestuursrechter. De bestuursrechter kan per definitie niet anders dan de kwestie ‘van buitenaf’ beoordelen. Hoofdregel in beroepsprocedures is daarom dat deze slechts een marginale toetsing uitvoert, en dan ook nog ‘ex tunc’, de rechter toetst dus de juridische situatie op het moment van het bestreden besluit. Dat betekent, kort gezegd, dat de bestuursrechter vooral beoordeelt of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen. De rechter houdt dus zeer nadrukkelijk rekening met het feit, dat het bestuursorgaan een eigen beslisruimte heeft, waarbinnen het een eigen afweging moet kunnen maken. Daarbij spelen zowel de inhoudelijke wet- en regelgeving als algemene bestuursrechtelijke kwesties een rol, zoals bijvoorbeeld de vraag of er wel of niet een omgevingsvergunning noodzakelijk was, in combinatie met de vraag of het bestuursorgaan heeft gehandeld volgens algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zoals bijvoorbeeld het zorgvuldigheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel of motiveringsbeginsel).
Naast het bezwaar- of beroepschrift kan belanghebbende tegelijkertijd een verzoek om voorlopige voorziening indienen bij de voorzieningenrechter (artikel 8:81 Awb). Voor het verkrijgen van een voorlopige voorziening is het noodzakelijk dat de indiener een spoedeisend belang heeft. De voorzieningenrechter zal het verzoek in het algemeen toewijzen, op het moment dat er met een grote mate van zekerheid onomkeerbare gevolgen zullen voortvloeien uit het in bezwaar of beroep bestreden besluit en tegelijkertijd de voorzieningenrechter een sterk vermoeden heeft of zelfs overtuigd is van fouten of omissies in de besluitvorming.
