In de praktijk komt in bestemmingsplannen een breed scala aan omschrijvingen voor van het begrip ‘permanente bewoning’. Ook tussen de specifieke gebruiksbepalingen bestaan onderlinge verschillen. Zoals in de vorige paragraaf al is aan gegeven zijn het de bestemmingsplanregels die bepalen welk gebruik toegestaan is. De wijze waarop de bestemmingsplanregels geformuleerd zijn is van grote invloed op de bewijslast en daarmee op het handhavingssucces.
Om te komen tot een gedegen aanpak van de onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven nemen gemeenten vaak een definitie op van het begrip ‘permanente bewoning’ en wordt permanente bewoning genoemd in het specifieke gebruiksverbod van de recreatieve bestemming. Op zich begrijpelijk, echter vanuit handhavingsoogpunt beschouwd, vormen juist deze gedetailleerde regels over onrechtmatige bewoning vaak een struikelblok bij de bewijsvoering. Er moet dan namelijk met veel meer aspecten rekening worden gehouden. Dit moet worden onderbouwd met feiten en ander ondersteunend bewijs, om te kunnen voldoen aan de bewijslast en te komen tot een juridisch houdbare handhavingsactie. Bij minder gedetailleerde regels krijgt de handhaver wat meer vrijheid bij de bewijsvoering.
Hieronder zijn enkele voorbeelden van bestemmingsplanregels opgenomen. Daarbij is aangegeven welke aspecten op basis van die regel een rol zullen spelen bij de bewijsvoering. In geval van een bezwaar –en/of beroepsprocedure zal daaraan getoetst worden.
Permanente bewoning koppelen aan inschrijving in GBA
Het begrip ‘permanente bewoning’ wordt in menig bestemmingsplan nadrukkelijk gekoppeld aan het gebruik van het recreatieverblijf als woonadres in de zin van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). Deze koppeling heeft echter ingrijpende gevolgen voor de opbouw van het handhavingsdossier.
Voorbeeld 1
Veel bestemmingsplannen van gemeenten op de Veluwe worden gekenmerkt door een plansystematiek waarbij in het specifiek gebruiksverbod nadrukkelijk wordt gesteld dat ‘permanente bewoning’ niet toegestaan is. Vervolgens wordt in het plan het begrip ‘permanente bewoning’ als volgt gedefinieerd:
permanente bewoning, het gebruik als woonadres als bedoeld in de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens waaronder wordt verstaan:
het gebruik als woning door eenzelfde persoon, (deel van) een gezin, of samenwoning op een wijze die ingevolge het bepaalde in de Wet GBA noopt tot inschrijving in het persoonsregister van de gemeente;
het in de periode van 1 november tot 15 maart meer dan 70 maal ter plaatse nachtverblijf houden, terwijl betrokkene(n) niet elders daadwerkelijk over een woonadres beschikt.
Voorbeeld 2
Een ander voorbeeld van een bestemmingsplanregel waarin die koppeling wordt gemaakt zonder daarbij de Wet GBA expliciet te noemen, is als niet in plaats van het hanteren van het begrip ‘permanente bewoning’ het gebruik als ‘hoofdverblijf’ in het specifieke gebruiksverbod niet is toegestaan.
Het begrip ‘hoofdverblijf’ wordt vervolgens gedefinieerd als: ‘het adres dat fungeert als centrum van iemands sociale en maatschappelijke activiteiten én dat ingevolge de Wet GBA noopt tot inschrijving als woonadres’. Het begrip ‘woonadres’ wordt vervolgens ook nader omschreven en wel als volgt:
Woonadres:
het adres waar betrokkene woont of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
het adres waar, bij ontbreken van een adres als bedoeld onder a, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden tenminste twee derde van de tijd zal overnachten.
Gevolgen voor de bewijsvoering
Als bij de regel genoemd in voorbeeld 1 in de last onder dwangsom is opgenomen dat de bewoner in overtreding is doordat deze het recreatieverblijf permanent bewoont, moet aannemelijk worden gemaakt dat er sprake is van gebruik zoals omschreven in de definitie. In dat geval rust op de handhavende instantie een omvangrijke taak bij de bewijsvoering, om te kunnen voldoen aan de bewijslast.
Bijvoorbeeld ten aanzien van het tweede deel van de definitie:
‘het in de
periode van 1 november tot 15 maart
meer dan 70 maal ter plaatse nachtverblijf
houden, terwijl betrokkene(n) niet elders daadwerkelijk over een woonadres beschikt.’
Deze planregel omvat drie componenten die van invloed zijn op de bewijsvoering: Voor de periode van 1 november tot 15 maart (component 1) moet voor deze specifieke gebruiker namelijk worden aangetoond dat hij/zij méér dan 70 maal (component 2) ter plaatse overnacht (component 3) heeft. Dat zou betekenen dat de toezichthouder gedurende die 4,5 maand bijna als een waakhond bij de poort van het recreatieverblijf moet liggen. Hij zal zéér intensief moeten controleren en vervolgens in de controlerapporten moeten opnemen dat hij de gebruiker ter plaatse ook zeer veelvuldig aangetroffen heeft. Daar blijkt dan vervolgens nog niet uit dat betrokkene er ook daadwerkelijk overnacht heeft. Een gemeente zal maar de pech hebben dat iemand in ploegendienst werkt en overdag slaapt: dan is er geen sprake van nachtverblijf. In het geval er op het recreatiepark sprake is van een gedegen (nacht)registratie, bijvoorbeeld door middel van het hanteren van toegangspasjes in combinatie met een slagboom bij de ingang, kan dit ondersteunend bewijs vormen voor het feit dat de bewoner er wel ’s nachts aanwezig was. Het is duidelijk dat dit voorschrift de handhaving tegen onrechtmatige bewoning extra bemoeilijkt.
Met betrekking tot de koppeling met de Wet GBA zoals genoemd in het eerste deel van voorbeeld 1 en bij voorbeeld 2 kan het volgende worden geconstateerd. Artikel 65 van de Wet GBA bepaalt wanneer er sprake is van een inschrijvingsverplichting1. Diegene die naar redelijke verwachting gedurende een half jaar tenminste twee derde van de tijd in Nederland verblijft, is verplicht zich binnen vijf dagen na aanvang van dat verblijf zich te melden bij B&W en dan aangifte van verblijf en adres te doen. Dit criterium wordt wel de ‘vier-uit-zes-eis’ genoemd. Wordt dus als overtreding het illegaal gebruik van het recreatieverblijf als ‘hoofdverblijf’ ten laste gelegd, dan zal de handhavende instantie per gebruiker moeten aantonen dat hij/zij het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruikt en dus dat per individu voldaan is aan die ‘vier-uit-zes-eis’. Ook in dit geval zijn, zoals u zult begrijpen, veel en frequente controles nodig waarbij de betreffende persoon ook aangetroffen moet zijn. Ook hier kan een gedegen nachtregistratie als ondersteunend bewijs dienen.
ABRvS 18 april 2012, LJN BW3029 (arbeidsmigranten Zeist): De gemeente Zeist had de eigenaar van een camping gelast het bedrijfsmatige huisvesten van arbeidsmigranten in chalets en stacaravans te beëindigen. Op basis van de specifieke gebruiksbepaling was het verboden om een chalet, stacaravan of ander kampeermiddel te gebruiken voor permanente bewoning. Het begrip permanente bewoning was gekoppeld aan de verplichting van een persoon tot inschrijving in de GBA. B&W meenden op basis van drie controles vastgesteld te hebben dat er sprake was van permanente bewoning. De RvS overweegt dat het, nu uit de artikelen 26 en 65 van de Wet GBA volgt dat inschrijving verplicht is voor een persoon die naar verwachting gedurende een half jaar tenminste twee derde van de tijd in Nederland verblijf zal houden, op de weg ligt van B&W om aannemelijk te maken dat met betrekking tot de op het perceel gehuisveste buitenlandse werknemers wordt voldaan aan de zogeheten ‘vier-uit-zes-eis’. B&W hebben dit niet aannemelijk gemaakt nu het de permanente bewoning niet heeft herleid tot individuele werknemers.
Vergelijkbare planregels als bovengenoemd impliceren nog niet dat de handhaving tegen het onrechtmatige gebruik van recreatieverblijven onbegonnen werk is. Immers, ook al is een gedetailleerde omschrijving van het begrip ‘permanente bewoning’ in het bestemmingsplan opgenomen dan betekent dat nog niet dat andere vormen van onrechtmatige bewoning, die niet volledig voldoen aan die definitie, zijn toegestaan. Ook die vormen zijn immers in strijd met de recreatieve bestemming. Het is dus een kwestie van zeer bewust omschrijven van de overtreding en er voor zorgen dat het in het handhavingsdossier genoemde bewijs, de in de last onder dwangsom omschreven overtreding voldoende aannemelijk maakt.
ABRvS 7 maart 2012, LJN BV8048 (Franekeradeel): Stichting Tzummarum gebruikte recreatieve verblijven voor de huisvesting van tijdelijke werknemers/stagiairs. Ingevolge artikel 13, lid E van het bestemmingsplan, wordt tot een strijdig gebruik met de bestemming ‘Verblijfsrecreatie doeleinden I’ in ieder geval gerekend het gebruik van de gebouwen, uitgezonderd gebouwen ten behoeve van een dienstwoning, voor permanente bewoning. De RvS overweegt dat de voorzieningenrechter terecht overwogen heeft ‘dat het huisvesten van werknemers/stagiairs ingevolge de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan niet was toegestaan. Daartoe heeft de voorzieningenrechter met juistheid overwogen dat uit de bewoordingen van artikel 13, lid E, van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan volgt dat permanente bewoning een voorbeeld van strijdig gebruik betreft, zodat er ook andere vormen van verboden gebruik, waaronder het voor langere tijd huisvesten van werknemers/stagiairs, kunnen bestaan’. Permanente bewoning was dus één voorbeeld van strijdig gebruik, zo oordeelt de RvS, maar dat neemt niet weg dat er ook andere vormen van strijdig gebruik zijn zoals in dit geval de huisvesting van de werknemers.
Belang afstemming regels
De in het bestemmingsplan gehanteerde regels en de daarin gekozen formulering van permanente bewoning bepalen dus in sterke mate de zwaarte van de bewijsvoering om te kunnen voldoen aan de bewijslast die op de gemeente rust. Het mag duidelijk zijn dat het van groot belang is dat de planologische afdeling van de gemeente zich hiervan bewust is bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen. Door hiermee bij de planvorming rekening te houden kunnen de betrokken handhavers en B&W veel bewijsproblemen bespaard worden. Het in het bestemmingsplan opnemen van gedetailleerde omschrijvingen is niet nodig om de handhaving tegen onrechtmatige bewoning gedegen aan te kunnen pakken.
Het is aan te bevelen om één integraal bestemmingsplan voor alle recreatieterreinen vast te stellen. Op die manier hebben de medewerkers bij de handhaving bij alle recreatieverblijven met dezelfde regels te maken. Bovendien hoeft men daarna maar één procedure voor één bestemmingsplan te doorlopen om de regels van de planologische regeling aan te passen. Het opstellen van één integraal bestemmingsplan is een lange termijn investering, die tijdwinst betekent ten opzichte van het scenario waarbij meerdere bestemmingsplannen van toepassing zijn. Het werkt voor de betrokken handhavers veel prettiger en het is voor de beleidsmedewerkers recreatie en betrokken planologen gemakkelijker indien er één beleid voor alle recreatieverblijven binnen de gemeente is.
