Het begrip ‘lozen’ staat sinds de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, die inmiddels is opgegaan in de Waterwet, voor het brengen van verontreinigende stoffen op het oppervlaktewater. Deze lozingen worden gereguleerd vanwege de waterkwaliteit, waarbij het doel is verontreiniging te voorkomen. De Omgevingswet gaat uit van een integraal lozingenbegrip. Dit betekent dat het begrip ‘lozen’ over waterkwaliteit (waaronder ook temperatuur) én waterkwantiteit gaat.
Lozingen integraal
De (algemene) regels in het Besluit activiteiten leefomgeving over lozingen gaan dan ook over waterkwaliteit (stoffen) en waterkwantiteit (hoeveelheid water). Tegelijkertijd wordt onder de Omgevingswet het principe ‘decentraal, tenzij…’ gehanteerd, wat betekent dat veel zaken niet meer op rijksniveau in het Besluit activiteiten leefomgeving worden geregeld. Algemene regels over lozingen op het regionale watersysteem vanuit het oogpunt van waterkwaliteit zullen straks dan ook in de waterschapsverordeningen te vinden zijn. Ook voor indirecte lozingen staan er straks regels in zowel het Besluit activiteiten leefomgeving als in het gemeentelijke omgevingsplan. Daarnaast biedt het systeem van de Omgevingswet de mogelijkheid om onder voorwaarden met maatwerkregels of maatwerkvoorschriften decentraal af te wijken van centrale regels over lozingen in het Besluit activiteiten leefomgeving.
Een lozingsactiviteit ziet op het brengen van stoffen, warmte en water,1en dus op waterkwaliteit (stoffen) en waterkwantiteit (water). Lozingsactiviteiten die in het Besluit activiteiten leefomgeving worden gereguleerd, hebben dus betrekking op waterkwaliteit én waterkwantiteit, met daarnaast mogelijk maatwerkregels in de waterschapsverordening.
Zoals gezegd gaat de wetgever uit van het principe ‘decentraal, tenzij’, zodat de waterschapsverordeningen in de praktijk regels over zowel waterkwantiteit als waterkwaliteit zullen bevatten. Voor waterschappen is de regulering voor de waterkwaliteit een nieuwe tak van sport. Het zal dus even wennen zijn, maar het biedt mogelijkheden voor regionaal maatwerk.
Let op: het gaat dus niet alleen om verontreinigende stoffen. Ook ‘schoon’ water kan geloosd worden. Van belang is of ‘stoffen’ in het oppervlaktewater worden gebracht. Dit kan bijvoorbeeld ook ‘gewoon’ zand of slib zijn.
Sinds de komst van de Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bestaat een onderscheid in directe en indirecte lozingen:
direct in een oppervlaktewaterlichaam, met uitzondering van de aangewezen drogere oevergebieden, of
indirect met behulp van een werk, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringtechnisch werk onder de zorg van een waterschap van waaruit die stoffen of warmte of dat water in een oppervlaktewaterlichaam worden gebracht, voor zover het betreft de effecten van die stoffen of warmte of dat water op het watersysteem of het zuiveringtechnisch werk.
De Omgevingswet brengt hier geen verandering in.
Let op: een stortingsactiviteit op zee valt hier niet onder.
Lozingen vormen een aparte groep activiteiten voor het lozen van stoffen, warmte of water op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk. Dit zijn wateractiviteiten onder de Omgevingswet.
De kern van de oude regelingen voor lozingen was dat lozen (‘brengen van stoffen’) verboden is, tenzij er vergunning of vrijstelling is verleend.2 Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vindt zogezegd een ‘omkering plaats’. Lozingen zijn straks alleen verboden voor zover dat bij AMvB is bepaald,3 of als dat is bepaald in een waterschapsverordening.4 5 In het Besluit activiteiten leefomgeving wordt er veel minder geregeld op rijksniveau voor lozingen dan nu het geval is. Dat geldt zowel voor (indirecte) lozingen op de openbare riolering als voor (directe) lozingen op (regionaal) oppervlaktewater of een zuiveringtechnisch werk. Dat betekent meer ruimte voor decentrale regelgeving en mogelijkheden voor maatwerkregels naast of in afwijking van het Besluit activiteiten leefomgeving. Aangezien de gemeente veelal het bevoegd gezag is voor indirecte lozingen, zullen regels over indirecte lozingen op decentraal niveau een plek krijgen in het omgevingsplan. Decentrale regels over directe lozingen zijn straks terug te vinden in de waterschapsverordening. In beide gevallen is dit nieuw voor decentrale overheden.6 Het waterschap kan in de waterschapsverordening een vergunningplicht opnemen voor het lozen van afvalwater of koelwater afkomstig van milieubelastende activiteiten. Hierbij gaat het om directe lozingen op het oppervlaktewater of een zuiveringtechnisch werk. Deze vergunningplicht kan volgens het Besluit activiteiten leefomgeving ook gelden voor milieubelastende activiteiten die in het Besluit activiteiten leefomgeving zijn geregeld.7 Dit kan voor watersystemen die in beheer zijn bij het waterschap. Voorwaarde is dat de vergunningplicht nodig is vanwege het uitvoeren van taken op het gebied van beheer van watersystemen en waterketenbeheer. 8 Voor niet-vergunningplichtige lozingen kunnen algemene regels gelden, die generieke regels geven voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Hiermee wordt voorkomen dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid. Met de Omgevingswet wordt de tendens naar meer algemene regels, in plaats van vergunningen, voortgezet. In de afgelopen jaren is in het waterbeheer veelvuldig gebruikgemaakt van algemene regels, ook in de keuren van de waterschappen. Naar verwachting zal die beweging doorgaan en zullen de waterschapsverordeningen van de waterschappen nog meer algemene regels bevatten dan de huidige keuren. 9Directe lozingen
Directe lozingen zijn lozingen op het oppervlaktewater of direct op de rioolwaterzuiveringsinstallatie. Indirecte lozingen gaan via de gemeentelijke riolering richting de RWZI. Voor directe lozingen is de waterbeheerder het bevoegde gezag en voor indirecte lozingen de gemeente of de provincie, waarbij de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in de praktijk bij de omgevingsdiensten ligt. 10 Let op: voor de handhaving van omgevingsvergunningen is het bevoegd gezag dat die besluiten heeft genomen ook het bevoegd gezag voor de handhaving daarvan.11 12Indirecte lozingen
De regulering van directe lozingen onder de Waterwet bestond uit een verbod om te lozen, tenzij vergunning is verleend door de waterbeheerder of vrijstelling is verleend in een AMvB. Via het Activiteitenbesluit en diverse lozingsbesluiten is ruimschoots invulling gegeven aan deze vrijstelling. Als men voldoet aan deze algemene regels, dan is de lozing in principe vrijgesteld van de vergunningplicht. Meestal volstaat dan een melding. Met de Omgevingswet zal de verschuiving van vergunningplicht naar algemene regels verder worden doorgezet, zodat steeds minder lozingen vergunningplichtig zijn. De regels voor lozingen worden, voor zover deze samenhangen met een milieubelastende activiteit, opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Belangrijk bij de regulering van lozingen onder de Omgevingswet is dat er geen algemene verbodsbepaling meer geldt.
Onder de Waterwet is een lozing nog verboden, tenzij vergunning of vrijstelling is verleend. Onder de Omgevingswet wordt dit omgedraaid en is een lozing alleen verboden voor zover dat bij AMvB is bepaald. Als een lozing niet verboden is, kunnen wel algemene regels gelden en een zorgplicht. Door de gewijzigde regulering van lozingen zullen de werkzaamheden van vergunningverleners, toezichthouders en handhavers van de waterbeheerders gaan veranderen. Bij de implementatie van de Omgevingswet zal hier aandacht voor moeten zijn.
In de huidige situatie bestaan naast de regels over lozingen vanwege de waterkwaliteit, ook regels over het brengen van water in oppervlaktewater of het onttrekken van water vanuit het oogpunt van waterkwantiteit.
Voor het hoofdwatersysteem, waar Rijkswaterstaat de beheerder is, staan deze regels (nu nog) in het Waterbesluit en de Waterregeling. Voor regionale wateren, waar waterschappen de beheerder zijn, staan deze regels in de keuren van de waterschappen.
De regulering van lozingen onder de Omgevingswet zal dus flink wijzigen. Voor burgers en bedrijven zal dat wennen zijn. Er komen immers nieuwe regels die ook nog eens op verschillende plekken staan. Het Digitale Stelsel Omgevingsrecht gaat helpen deze regels te ontsluiten, zodat burgers en bedrijven sneller de informatie kunnen vinden die zij nodig hebben. 13Let op: bij indirecte lozingen heeft de waterbeheerder een adviesbevoegdheid, die in sommige gevallen dwingend is.
Het is van belang lozingen te voorkomen die een bedreiging vormen voor de productie van drinkwater. Het is verstandig om bij Rijkswaterstaat een (bindend) advies te vragen bij indirecte lozingen, ook omdat zij de deskundigheid heeft m.b.t. stoffen die geloosd worden in verhouding tot zuiveringstechnieken en de invloed op innamepunten ten behoeve van drinkwater. 14Verplichte uitgebreide procedure voor lozing
In twee gevallen is er bij voor het waterschap relevante wateractiviteiten sprake van een verplichte uitgebreide voorbereidingsprocedure conform afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) (artikel 8.20 lid 1 van het Omgevingsbesluit):
een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringstechnisch werk voor het lozen van afvalwater afkomstig van een IPPC-installatie;
de vergunningplichtige lozingen van het Besluit activiteiten leefomgeving.
1Zie voor dit begrip de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet, onder A.
2Artikel 6.2, eerste lid Waterwet.
3Artikel 5.1, tweede lid, onder c, Omgevingswet.
4Artikel 5.3 Omgevingswet.
5H.J.M. Havekes, en W.J. Wensink, De waterschapsverordening; Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Afl. 4 2017.
6H.J.M. Havekes, en W.J. Wensink, De waterschapsverordening; Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Afl. 4 2017.
7Artikel 2.15 lid 2 Besluit activiteiten leefomgeving.
8Zie uitgebreid: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/waterschapsverordening/regels-activiteiten/.
9H.J.M. Havekes, en W.J. Wensink, De waterschapsverordening; Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Afl. 4 2017.
10Ontleend aan: W. Wensink, Van waterwet naar Omgevingswet, Water governance – 01/2018.
11Artikel 18.2 Omgevingswet.
12A. Tubbing, Toezicht en Handhaving met de Omgevingswet, 2020 Van Leijen Academie, ’s-Hertogenbosch.
13Ontleend aan: W. Wensink, Van waterwet naar Omgevingswet, Water governance – 01/2018.
14Dat adviesrecht zou kunnen worden opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving op grond van art. 16.15 en 16.16 Omgevingswet.
