Vroeger werd afval vaak aan de rand van het dorp of de stad gestort, waar niet veel mensen woonden. Door uitbreiding van stedelijk gebied liggen die stortplaatsen vaak weer in huidige uitbreidingsgebieden. Nadat naar aanleiding van Lekkerkerk werd onderkend dat voormalige stortplaatsen een bron van verontreiniging konden zijn en dat op voormalige stortplaatsen uitbreidingen hadden plaatsgevonden, is eind jaren ‘80 een inventarisatie van de omvang van deze problematiek uitgevoerd. Op basis van de resultaten hebben het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu (VROM), de Unie van Waterschappen, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in 1995 het project Nazorg Voormalige Stortplaatsen (NAVOS) gestart.
Als definitie van een voormalige stortplaats is in het NAVOS-project aangehouden: een terrein waar, al dan niet onder toezicht van de overheid, in het verleden afval is gestort. Stortmateriaal kan bestaan uit huishoudelijk afval, bedrijfsafval, bouw- en sloopafval en dergelijken. De periode van storten kan variëren van zeer kort tot decennialang. Het stortoppervlak kan variëren van enkele vierkante meters tot meerdere hectaren. Het gestorte materiaal moet steekvast en bodemvreemd zijn en meer dan 50% van het volume uitmaken. Het moet bovendien gaan om tenminste 25 m3. Baggerspeciedepots, slootdempingen en erfverhardingen met opgebracht puin zijn expliciet uitgesloten.
Daarnaast bevatte het NAVOS-project uitsluitend de voormalige stortplaatsen waar het storten van afvalstoffen vóór 1 september 1996 was beëindigd, aangezien de stortplaatsen waar na deze datum nog werd gestort onder de nazorgregeling van de Wet milieubeheer vallen. Van deze voormalige stortplaatsen zijn er in Nederland ongeveer 4.000 bekend.
Het storten van afval was vroeger niet zo geregeld als tegenwoordig. Bij de oude stortplaatsen zijn bovendien vaak geen bodembeschermende voorzieningen aanwezig, zoals een onder- of bovenafdichting of een monitoringsysteem van peilbuizen. Het percolaat uit de stortplaats kan hierdoor de bodem indringen en zo een bedreiging vormen voor het grondwater. Bovendien ontbreekt op deze stortplaatsen vaak een goede afdeklaag waardoor contact met het stortmateriaal (blootstelling) mogelijk is.
In het NAVOS-project zijn de risico’s van deze voormalige stortplaatsen verder in kaart gebracht en is er meer inzicht verkregen in de omvang van de problematiek bij voormalige stortplaatsen. Uit het eindonderzoek uit 2005 blijkt dat de financiële consequenties minder groot zijn dan eerst werd gedacht. Een belangrijke bijdrage wordt daaraan geleverd doordat het grondwater buiten het stortlichaam veelal minder verontreinigd is dan vooraf werd ingeschat. Bij ongeveer 30% van de voormalige stortplaatsen is direct stroomafwaarts van de stort sprake van ernstige grondwaterverontreiniging, meestal met zware metalen en soms met organische microverontreinigingen. Bij ongeveer 6% is sprake van gevallen van ernstige bodemverontreiniging waar spoedige sanering noodzakelijk is. Dit aantal is relatief beperkt als gevolg van Natural Attenuation (NA-processen als biologische afbraak, precipitatie en sorptie aan organisch materiaal en lutum).
Indien bij (voormalige) stortplaatsen sprake is van een potentieel geval van ernstige bodemverontreiniging of als er verspreiding van verontreiniging uit de voormalige stortplaats naar de omliggende bodem dreigt, is de Wet bodembescherming daarop van toepassing. Is er daarentegen geen geval van bodemverontreiniging bekend, dan is er geen sprake van een geval van bodemverontreiniging als bedoeld in de Wet bodembescherming. Afval valt immers volgens de definitie in artikel 1 van de Wet bodembescherming – het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen – niet onder de definitie van bodem. Op het begrip bodem is in paragraaf 4.3.2 van dit boek reeds nader ingegaan.
Appellanten zijn van mening dat de Wet bodembescherming wel van toepassing is op de stortlaag die is aangetroffen op de deellocaties 13, 14 en 15.
De Afdeling oordeelt als volgt. “Ingevolge artikel 1 van de Wet bodembescherming wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bodem verstaan: het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij zijn beoordeling als uitgangspunt mogen hanteren dat een stortlaag die voor meer dan 50% uit bodemvreemd materiaal bestaat niet als bodem als bedoeld in artikel 1 van de Wet bodembescherming moet worden beschouwd, zodat de Wet bodembescherming daarop niet van toepassing is. Het college heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het in dit geval om een stortlaag met meer dan 50% bodemvreemd materiaal gaat. Weliswaar heeft het college in dit verband verwezen naar boorprofielen, behorend bij het rapport “Nader onderzoek percelen 12 t/m 15 te Hoogezand” van het Centraal Bodemkundig Bureau van 22 mei 2006, doch het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom deze boorprofielen de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van meer dan 50% bodemvreemd materiaal, te meer nu deze conclusie door appellanten, onder verwijzing naar dezelfde boorprofielen, gemotiveerd is betwist. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt.”
Ook is de systematiek van de beoordeling van de risico’s van bodemverontreiniging niet goed afgestemd op de specifieke omstandigheden van voormalige stortplaatsen. Het betreft hier namelijk stortmateriaal, met specifiek uitlooggedrag, afwijkende (macro)parameters en stortgas. Op de systematiek van het bepalen van de risico’s voor de mens, het ecosysteem en verspreiding van bodemverontreiniging is in paragraaf 5.4 van het boek ingegaan.
Zoals in paragraaf 7.6 over nazorg al is vermeld, is het nazorgartikel 8.49 van de Wet milieubeheer slechts van toepassing op stortplaatsen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en waar op of na 1 september 1996 afvalstoffen zijn gestort. De plicht tot nazorg wanneer er na sanering nog restverontreiniging achterblijft, vastgelegd in artikel 39d van de Wet bodembescherming, is niet altijd van toepassing op voormalige stortplaatsen. Voor het uitvoeren van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 Wabo in, op, onder of over een gesloten stortplaats volgt uit artikel 3.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat Gedeputeerde Staten van de provincie waar de activiteit in hoofdzaak wordt uitgevoerd het bevoegd gezag zijn.
Op grond van de Wet milieubeheer artikel 1.2, lid 1, kunnen Provinciale Staten ter bescherming van het milieu een Provinciale Milieu Verordening (PMV) vaststellen. In de model PMV van het IPO is opgenomen dat het op gesloten stortplaatsen verboden is om activiteiten uit te voeren die de aanleg van nazorgvoorzieningen verhinderen of de aanwezige voorzieningen beschadigen (artikel 4.4.2). De provincie Noord-Brabant heeft een vergelijkbaar artikel in de PMV opgenomen ten aanzien van voormalige stortplaatsen (zie ook de uitspraak van de ABRvS 8 december 2010, nr. 201004804/1, ECLI:NL:RVS:2010:BO6622). De ruimtelijke ontwikkeling ter plaatse van een voormalige stortplaats of bodemverontreiniging is complex, zo ook in het geval waar een tuincentrum werd gebouwd ter plaatse van een stortplaats:
Gedeputeerde staten hebben besloten tot wijziging van de ontheffing voor de herinrichting van een voormalige stortplaats. Appellant kan zich daar niet in vinden.
De Afdeling oordeelt als volgt. “Het college heeft bij besluit van 14 juli 2008 aan het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (hierna: SRE) ontheffing verleend van het verbod in artikel 4.4.3, eerste lid, van de PMV, en ingestemd met het hergebruikplan, zodat een deel van de voormalige stortplaats aan de Parallelweg kan worden ingericht als tuincentrum. Het hergebruikplan vermeldt dat boven de aanwezige deklaag geotextiel aangebracht zal worden. Het geotextiel fungeert als signaleringslaag, zodat er niet in het stortlichaam gegraven kan worden.
Bij het bestreden besluit heeft het college ingestemd met het verzoek om wijziging van de ontheffing en goedkeuring van het inmiddels gewijzigde hergebruikplan, als gevolg waarvan onder het gebouw van het tuincentrum geen geotextiel behoeft te worden aangebracht. Daarbij is als voorschrift gesteld dat na de inrichting van het gebied buiten het gebouw niet dieper mag worden gegraven dan tot de geotextiellaag en dat onder het gebouw niet mag worden gegraven.
Appellant heeft ter zitting zijn beroep beperkt tot het betoog dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft ingesteld naar de gevolgen van de bebouwing. Daartoe voert appellant aan dat de bouw van het tuincentrum niet is uitgevoerd volgens het hergebruikplan behorende bij de op 14 juli 2008 verleende ontheffing en dat er kans is op verspreiding van de verontreiniging door roering van het stortlichaam.
Het college stelt dat een onderzoek naar de gevolgen van de bebouwing niet nodig was, nu uit controles was gebleken dat de herinrichting van de voormalige stortplaats, afgezien van de geotextiel die onder het tuincentrum had moeten zijn aangebracht, volgens het hergebruikplan was uitgevoerd. De in de plaats van de geotextiel aangebrachte betonconstructie heeft dezelfde functie als geotextiel, omdat als gevolg van de betonconstructie niet in het stortlichaam kan worden gegraven.
Vanwege het eventuele gevaar van verspreiding van de in het stortlichaam aanwezige verontreiniging is in het hergebruikplan het monitoren van het grondwater als controlemaatregel opgenomen. Uit de eerste monitoring blijkt dat het grondwater niet meer verontreinigd is dan voor de herinrichting van de voormalige stortplaats het geval was, aldus het college.
Tussen partijen is niet in geschil dat in afwijking van het hergebruikplan geen geotextiel onder het tuincentrum is aangebracht. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de door SRE onder de bebouwing aangebrachte betonconstructie evenals geotextiel als signaleringslaag fungeert. In zoverre heeft het college ervan kunnen afzien onderzoek naar de gevolgen van de bebouwing te verrichten.”
Tot in de jaren tachtig zijn op een voormalige stortplaats afvalstoffen ongecontroleerd gestort. In jaren negentig heeft besluitvorming over sanering plaatsgevonden in het kader van de Wet bodembescherming. Uit de uitspraak van de Afdeling uit 2002 (ABRvS 24 december 2002, zaaknummer 200100427/1, ECLI:NL:RVS:2002:AF2508) bleek dat ten aanzien van de dampremmende werking van de bovenafdichting nader onderzoek moest worden verricht. Dit onderzoek is nu verricht:
ABRvS 9 februari 2011, Zaaknummer 201001306/1, ECLI:NL:RVS:2011:BP3692
Na uitvoering van uitvoering van het nader onderzoek stellen omwonenden opnieuw aan de orde of de bovenafdichting wel een voldoende dampremmende werking had en of de sanering daarmee voldeed aan artikel 38 van de Wet bodembescherming.
De Afdeling oordeelt als volgt. “In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat de modelmatige benadering die is gekozen een goede methode is om de risico’s van het uittreden en verspreiden van anorganische stoffen uit de stortplaats in beeld te brengen. Vergelijking van modeluitkomsten met meetresultaten is volgens het deskundigenbericht niet mogelijk. Verder wordt geconcludeerd dat in het rapport van DHV de worst case situatie wordt weergegeven. De Afdeling ziet gelet op hetgeen is aangevoerd geen aanleiding om aan de juistheid van deze conclusies te twijfelen. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het rapport van DHV in zoverre niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd.”
“Appellant stelt dat de aanwezige deklaag op de voormalige stortplaats onvoldoende dampremmend is om de risico’s vanwege de voormalige stortplaats voor omwonenden voldoende te beperken.
In artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming is bepaald dat degene die de bodem saneert de sanering zodanig uitvoert dat:
de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
het risico van de verspreiding van verontreinigde stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt.
de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
Het college stelt dat uit het rapport van DHV volgt dat de huidige dampremmende deklaag, mits goed onderhouden, voldoende is om risico’s van de voormalige stortplaats te beperken. Daarbij is tevens rekening gehouden met de schadelijke gevolgen van emissies van anorganische stoffen van de voormalige stortplaats.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de conclusie van het college onjuist is.”
