Niet elk advies is een advies in de zin van de Wabo. In veel gemeenten wordt een deel van de beoordeling van aanvragen die onder de verantwoordelijkheid van het college vallen, overgelaten aan deskundige derden. Denk bijvoorbeeld aan de beoordeling van de constructie bij complexere bouwwerken of de beoordeling van een omgevingsvergunning milieu door een regionale uitvoeringsdienst of omgevingsdienst. Dit zijn interne adviezen die behoren tot de ambtelijke voorbereiding. Deze advisering valt buiten de reikwijdte van paragraaf 2.5 Wabo.

De wettelijke basis hiervoor is gelegd in artikel 2.26 lid 3 Wabo. In dat artikel wordt in de eerste plaats doorverwezen naar het Besluit omgevingsrecht (Bor). In paragraaf 6.1 Bor zijn de volgende instanties onder meer aangewezen als adviseur:

• in alle gevallen waarin het college van burgemeester en wethouders geen bevoegd gezag is, is dat college adviseur voor de projecten die geheel of gedeeltelijk op het grondgebied van de gemeente worden uitgevoerd (artikel 6.1 Bor);2

• de welstandscommissie is aangewezen als extern adviseur bij de beoordeling van de omgevingsvergunning voor de bouw. Dit uiteraard tenzij voor het bouwwerk geen welstandseisen gelden of de vergunning om andere redenen al geweigerd moet worden (artikel 6.2 Bor). Artikel 6.2 Bor bepaalt dat het college advies vraagt, ‘ingeval zij het inwinnen van advies noodzakelijk achten’. Deze zinsnede is opgenomen om ambtelijke toetsing van de welstandsaspecten van bouwplannen mogelijk te maken;

• in een aantal aangewezen gevallen is op grond van artikel 6.3 lid 1a Bor de commandant van de regionale brandweer adviseur bij een omgevingsvergunning milieu. Dit geldt bijvoorbeeld bij inrichtingen waar gewerkt wordt met ontplofbare stoffen en schietinrichtingen;

• GS zijn adviseur bij een omgevingsvergunning milieu, in grondwaterbeschermingsgebieden waar een provinciale verordening geldt, op regionale industrieterreinen waar een geluidszone is vastgesteld (artikel 6.3 lid 1b en 1c Bor) en bij aanvragen om wijzigingen aan een provinciaal monument (artikel 6.4 lid Bor);

• in een aantal bijzondere aangewezen gevallen (onder andere grote luchtvaartterreinen en grote chemische bedrijven) de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) (artikel 6.3 lid 2 Bor);

• de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) adviseert in een aantal gevallen bij een aanvraag om wijzigingsvergunning voor een rijksmonument en als een nieuwe bestemming wordt gegeven aan zo’n monument of deel daarvan (artikel 6.4 lid 1 Bor).

Indien het monument is gelegen buiten de bebouwde kom is GS ook aangewezen als adviseur (artikel 6.4 lid 1b Bor) en in dit geval moeten zowel RCE als GS advies geven. In artikel 6.4 lid 2 Bor is voor beide adviseurs bepaald dat het advies schriftelijk en binnen acht weken na indiening van de gegevens en bescheiden moet zijn gedaan.

Wij hebben hiervoor gezien dat artikel 2.2 Wabo de mogelijkheid biedt om vergunnings- en ontheffingsstelsels uit gemeentelijke, provinciale en waterschapsverordeningen te integreren in de omgevingsvergunning. In dat geval zal het gezag dat voor aanhaken bij de Wabo bevoegd is op dergelijke toestemmingen te beslissen in de verordening vaak worden aangewezen als adviseur (artikel 2.26 lid 3 Wabo). Daarnaast kunnen in bestemmingsplannen en lokale verordeningen van gemeente en provincie adviseurs worden aangewezen. Deze adviseurs moeten op basis van artikel 2.26 lid 3 Wabo eveneens in de gelegenheid worden gesteld om advies uit te brengen.

Ten slotte is in artikel 2.26 lid 1 Wabo nog de verplichting opgenomen om advies te vragen aan de waterkwaliteitsbeheerder ingeval van indirecte lozingen op het oppervlaktewater vanuit inrichtingen. Het advies van de waterkwaliteitsbeheerder heeft betrekking op het behoud van de kwaliteit van het oppervlaktewater en kan inhouden dat voorschriften moeten worden verbonden aan de vergunning. Als de kwaliteit van het oppervlaktewater met het verbinden van voorschriften onvoldoende kan worden gewaarborgd, dan kan het advies ook weigering van de vergunning inhouden. Die weigering is bindend voor het bevoegd gezag. De omgevingsvergunning moet dan worden geweigerd.

In artikel 2.26 lid 4 Wabo is voor het bevoegd gezag nog de mogelijkheid opgenomen om facultatief advies te vragen aan bestuursorganen die als adviseur zijn aangewezen. Dat advies kan betrekking hebben op de vraag welke gegevens bij een besluit moeten worden betrokken, maar ook zo nodig welke voorschriften aan een omgevingsvergunning zouden moeten worden gebonden. In de memorie van toelichting zijn geen voorbeelden genoemd wanneer deze adviesmogelijkheid zou moeten worden toegepast. Wel wordt in het artikel zelf aangegeven dat het een bestuursorgaan moet zijn dat bijzondere deskundigheid moet hebben en dat het grondgebied tot een rechtspersoon moet behoren waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt. Te denken valt hierbij aan het bouwen in een waterkering. Dan is het gebruikelijk om in het bestemmingsplan op te nemen dat vooraf advies moet worden gevraagd aan de beheerder van die waterkering.

Behoudens de advisering over rijksmonumenten zijn geen regels gesteld omtrent de termijn van advisering door de verschillende adviseurs. Dat is op zichzelf logisch, omdat aard en omvang van de adviezen per onderwerp en zelfs per aanvraag aanzienlijk kunnen verschillen. In afdeling 3.3 Awb is een aantal algemene uitgangspunten vastgelegd over advisering aan bestuursorganen. Zo kan het bestuursorgaan zelf aangeven welke termijn voor de advisering in acht genomen moet worden, al moet die termijn wel redelijk zijn. Als het advies niet tijdig wordt uitgebracht, betekent dit niet dat de termijn voor de besluitvorming wordt opgeschort. Er is ook geen plicht om een advies uit te brengen. Implicatie hiervan is, dat met de vaste adviseurs heldere en harde afspraken moeten worden gemaakt over de wijze van advisering en de termijn waarbinnen dat uiterlijk gebeurt. In het besluit moet worden vermeld welke adviseur advies heeft uitgebracht. Gebruikelijk, hoewel niet verplicht, is om de strekking van het advies in het besluit op te nemen, dan wel het als een bijlage toe te voegen. Dit is vooral van belang als het betreffende advies leidt tot een weigeringsbesluit. Een advies is een voorbereidingshandeling op een besluit. Artikel 3:2 Awb verplicht het bestuursorgaan tot het ‘vergaren van de nodige kennis omtrent relevante feiten en af te wegen belangen’. Die algemene verplichting heeft in de Wabo op een aantal terreinen een bijzondere invulling gekregen doordat een aantal instanties bij wet als adviseur is aangewezen. Echter, de essentie van de integrale vergunning die de Wabo voorstaat, is dat het bevoegd gezag op basis van een afweging van alle relevante belangen een besluit neemt. Dat kan ertoe noodzaken dat het bevoegd gezag een advies naast zich neerlegt. Wel dient de belangenafweging die daartoe heeft geleid, inzichtelijk te worden gemaakt. Daarmee wordt meteen invulling gegeven aan de motivering waartoe afwijken van een advies noodzaakt.

1 Deze terminologie is overgenomen uit ‘De Wabo in de praktijk’, een juridische leidraad bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, uitgave ministerie VROM, 2009 p. 104 e.v.

2 In datzelfde artikel is ook GS als adviseur genoemd. Gezien het bijzondere karakter hiervan, laten wij die adviesrol buiten beschouwing.