In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat alleen een belanghebbende bezwaar kan maken tegen een besluit en vervolgens beroep kan instellen bij de rechtbank.n

Dit staat in artikel 7:1 en 8:1 van de Awb.

In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder “belanghebbende” verstaan: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”.

Voor de vraag wie aan te merken is als “belanghebbende” dient aansluiting te worden gezocht bij vaste jurisprudentie de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) n

Zie onder meer de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 en latere uitspraken van de Afdeling waarin naar deze uitspraak wordt verwezen.

. De Afdeling hanteert als uitgangspunt voor de beoordeling van belanghebbendheid dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een (omgevings)vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.

Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Is eiseres aan te merken als belanghebbende?

Verweerder stelt zich, met [derde partij], op het standpunt dat dat niet het geval is. Gegeven de afstand van de woning van eiseres tot de zendmast, moet ervan worden uitgegaan dat de veldsterkte van het EMV, vanaf ongeveer 328 m van de mast lager is dan 1 V/m.n

Zie het rapport ‘Rapport veldsterktemeting, gemeente Losser’ van het Ministerie van Economische Zaken, Agentschap Telecom, van 20 juni 2018. Bijlage 1 bij de brief van [derde partij] van 7 november 2018 op vragen van de commissie bezwaarschriften (in het dossier).

Die sterkte ligt zeer ruim onder de zogenaamde blootstellingslimiet die is opgesteld door International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection’ (ICNIRP), een onafhankelijke organisatie die onderzoek doet naar blootstelling aan radiogolven en waarbij ook Nederland is aangesloten. Deze door de ICNIRP vastgestelde normen zijn, met enige kleine veranderingen, overgenomen door de Nederlandse Gezondheidsraad. De overheid hanteert de richtlijn van de ICNIRP. Deze normen hanteren een veiligheidsmarge van een factor 50. Dat betekent dat bij het opstellen van de richtlijn de maximaal toelaatbare waarden 50 maal strenger zijn gesteld dan het feitelijke grensniveau. Voor deze zendmast geldt dat frequenties worden ingezet die binnen het frequentiebereik van 800 Mhz tot en met 2600 MHz liggen. Daarom zullen de blootstellingslimieten die voor deze frequentiebandbreedte gelden van toepassing zijn. De blootstellingslimieten variëren dan tussen de 39 V/m en 61 V/m.n

Zie de brief van [derde partij] van 7 november 2018, in reactie op vragen van de commissie bezwaarschriften, in het dossier.

Dat geen verhoogde gezondheidsrisico’s bestaan bij een veldsterkte onder de blootstellingslimiet, en al helemaal niet bij een limiet onder de 1 V/m, leidt verweerder, met [derde partij], af uit het ‘Kennisbericht Elektrogevoeligheid’ van het Kennisplatform ElektroMagnetisch Velden, van april 2012. Op p. 11 van dat bericht staat – samengevat – dat, uitgaande van de verklaring dat EMV lichamelijke klachten veroorzaakt, niet valt uit te sluiten dat sommige (kleine) groepen mensen daadwerkelijk klachten van EMV ondervinden. Ook staat er dat, uitgaande van de verklaring dat de gezondheidsklachten een psychische oorzaak hebben, wetenschappelijk onderzoek wel enige aanwijzingen geeft dat bij een deel van de elektrogevoeligen, gezondheidsklachten kunnen worden toegeschreven aan de veronderstelde blootstelling. Ook staat er dat, uitgaande van de verklaring dat de gezondheidsklachten door andere milieufactoren of bepaalde ziekten worden veroorzaakt, wetenschappelijk onderzoek bevestigt dat vergelijkbare klachten ook door andere milieufactoren en bepaalde ziekten kunnen worden veroorzaakt.

Verder heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009.n

ECLI:NL:RVS:2009:BG9796. Naar deze uitspraak verwijst de Afdeling in onder meer haar uitspraken van 21 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2522), 5 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3979) en 16 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3511).

In die zaak heeft de Afdeling de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) opgedragen onderzoek te doen naar de onderzoeken over gezondheidseffecten van EMV. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar dat deskundigenbericht:

“Het deskundigenbericht vermeldt dat uit wereldwijde onderzoeken naar de effecten van radiofrequente elektromagnetische velden die vanwege de frequentie van digitale TV en radio van toepassing zijn op deze situatie, blijkt dat radiofrequente elektromagnetische velden een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Bij deze onderzoeken wordt onderscheid gemaakt tussen thermische effecten, te weten opwarming, en effecten door geïnduceerde stroom, te weten stimulering van spieren en zenuwen door elektrische stroompjes. Voor deze effecten zijn blootstellingslimieten opgesteld. Wat betreft de effecten op de korte termijn wordt in deze onderzoeken geconcludeerd dat deze niveaus in de woon- en leefomgeving zo goed als nooit voorkomen. Wat betreft de lange termijn wordt in de onderzoeken geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat radiofrequente elektromagnetische velden kanker of andere langetermijneffecten kunnen veroorzaken.

Wel zijn er volgens dit bericht wetenschappelijke onzekerheden over de eventuele invloed van het gewijzigde blootstellingspatroon door het sterk toegenomen gebruik van met name mobiele telefonie en de daarmee gepaard gaande GSM- en UMTS-basisstations en over de betekenis van de rapportage van, soms ernstige, gezondheidsklachten. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat deze onzekerheden voor de rijksoverheid aanleiding zijn geweest om een onderzoeksprogramma te starten en dat de Gezondheidsraad hierover een advies heeft uitgebracht met aanbevelingen voor nader onderzoek en het opzetten van een kennis- en onderzoekscentrum. De overheid heeft echter volgens dit bericht nog geen aanleiding gezien om op grond van het voorzorgbeginsel een lagere grenswaarde vast te stellen voor radiofrequente elektromagnetische velden.”

Dit alles brengt verweerder tot het oordeel dat eiseres naar objectieve maatstaven gemeten geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de zendmast. Daarom is eiseres geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, aldus verweerder.

Verweerder heeft daarom het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft uitvoerig betoogd dat zij wel degelijk een verhoogd gezondheidsrisico ondervindt van de zendmast, ook waar de veldsterkte lager is dan 1 V/m. Voor zover dit van belang is voor de beoordeling van de belanghebbendheid, zal de rechtbank hierna ingaan op de stukken die zij ter onderbouwing heeft ingebracht.

Eiseres betoogt dat de conclusies van onder meer ICNIRP en de StAB over de gezondheidseffecten is gebaseerd op onjuiste informatie en daarom niet ten grondslag mocht worden gelegd aan de besluitvorming. Volgens haar zijn ook bij een blootstelling aan een veldsterkte van minder dan 1 V/m biologische en klinische effecten vastgesteld die extreem en gevaarlijk hoog zijn. De conclusies in het deskundigenbericht van de StAB zijn volgens haar te oud en niet langer actueel, gezien de vele wetenschappelijke publicaties die sinds het verschijnen van dat deskundigenbericht zijn verschenen. Uit deze publicaties komt onder meer naar voren dat EMV’s mogelijk kankerverwekkend zijn. Ook heeft zij gewezen op publicaties waaruit naar voren komt dat sommige EMV’s al bij zeer lage blootstellingsintensiteiten gezondheidseffecten kunnen veroorzaken. Daarbij komt dat de norm van (in deze zaak) 61 V/m volgens eiseres is gebaseerd op thermische korte-termijneffecten terwijl het bij blootstelling aan de straling van zendmasten gaat om lange-termijnblootstelling. Ook plaatst zij vraagtekens bij de meting van het Agentschap Telecom over de veldsterkte van EMV’s, als hiervoor weergegeven. Ter verdere onderbouwing heeft eiseres ter zitting verwezen naar de conclusies in het kernadvies van de Gezondheidsraad van 2 september 2020, ‘5G en gezondheid’. Daarin staat, voor zover hier van belang:

“De commissie kan nog geen antwoord geven op de vraag of blootstelling aan 5G-frequenties daadwerkelijk gezondheidsrisico’s oplevert. Dat heeft twee redenen. Ten eerste is het voor zo’n uitspraak nodig om te weten bij welk niveau van blootstelling er gezondheidsschade kan optreden bij mensen. Dat vergt een uitgebreidere analyse van de wetenschappelijke gegevens dan de commissie heeft kunnen uitvoeren. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voert momenteel een dergelijke analyse uit, die naar verwachting in 2022 wordt afgerond. Ten tweede is het nodig om te weten wat de feitelijke blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden is na de invoering van 5G. Dat is nog niet bekend, omdat 5G zoals gezegd nog maar deels in gebruik is genomen. (…) De commissie is daarom nagegaan of er aanwijzingen zijn dat elektromagnetische velden met de frequenties van 5G de potentie hebben om de gezondheid te schaden. Zij heeft geïnventariseerd of er een samenhang bekend is tussen enerzijds blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden en anderzijds het optreden van ziekten en aandoeningen. Het is volgens de commissie niet uit te sluiten dat het optreden van kanker, verminderde mannelijke vruchtbaarheid, slechtere zwangerschapsuitkomsten en geboorteafwijkingen samenhangen met blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden. Echter, voor geen van deze en de andere onderzochte ziekten en aandoeningen acht de commissie de samenhang tussen blootstelling en de ziekte of aandoening aangetoond of waarschijnlijk. Ook heeft de commissie gekeken naar de mogelijke samenhang tussen radiofrequente elektromagnetische velden en veranderingen in biologische processen. Het is waarschijnlijk dat veranderingen in elektrische activiteit in de hersenen samenhangen met blootstelling; onbekend is of dat gunstig of ongunstig is voor de gezondheid. Voor de meeste overige biologische processen is niet aangetoond en ook niet waarschijnlijk dat veranderingen hierin samenhangen met blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden, al is dit ook niet uit te sluiten. Alleen voor veranderingen in het afweersysteem en hormoonspiegels is geen samenhang gevonden. Onderzoek naar effecten van blootstelling aan frequenties rond 26 GHz ontbreekt vrijwel. (…)

Tot slot adviseert de commissie om de nieuwste richtlijnen van de International Commission on Non-ionizing Radiation Protection (ICNIRP) in Nederland te gebruiken als basis voor het blootstellingsbeleid. Omdat niet uitgesloten kan worden dat ook blootstelling onder de nieuwste ICNIRP-normen de potentie heeft de gezondheid te schaden, adviseert de commissie om voorzorg toe te passen en blootstellingen zo laag als redelijkerwijs mogelijk te houden.”

Al met al komt eiseres tot de conclusie dat zij, vanwege de verhoogde gezondheidsrisico’s, ten onrechte niet als belanghebbende is aangemerkt.

De bestuursrechter is niet de aangewezen instantie om te bepalen of en zo ja, bij welke veldsterkte, welke gezondheidseffecten optreden. Wel moet de bestuursrechter beoordelen of de gestelde gezondheidseffecten bij de gegeven veldsterkte zo hoog zijn, dat dit belanghebbendheid oplevert in de zin van de Awb.

Naar het oordeel van de rechtbank is het, alle argumenten, onder verwijzing naar wetenschappelijke literatuur, overziend, niet uitgesloten dat ook bij een veldsterkte die lager is dan 1 V/m, en dus ook in het geval van eiseres, sprake is van verhoogde gezondheidsrisico’s. Voor die conclusie acht de rechtbank mede van belang dat voortschrijdend wetenschappelijk inzicht over de gezondheidseffecten van EMV’s maken dat niet langer kan worden uitgegaan van de conclusies uit het deskundigenbericht van de StAB dat centraal stond in de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009. Ook is van belang dat een instantie als de Gezondheidsraad, van wie de adviezen een belangrijke rol spelen in de oordeelsvorming in zaken als deze, in haar laatste rapport in wezen bevestigt dat bij 5G nog niet duidelijk is welke gezondheidseffecten optreden en ook dat, hoe onwaarschijnlijk mogelijk ook, er verbanden bestaan tussen EMV’s en bepaalde ziektes. De Gezondheidsraad wijst ook op de samenhang tussen blootstelling aan EMV’s en bepaalde biologische processen.

Daarom moet eiseres naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als belanghebbende.

Of het gezondheidsrisico zodanig is dat verweerder de door eiseres gewenste omgevingsvergunning niet had kunnen verlenen is een inhoudelijke toets waaraan in het kader van de beantwoording van de vraag naar belanghebbendheid niet wordt toegekomen.n

Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:718, onder 2.3.

Conclusie en proceskosten

Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1).

De rechtbank bepaalt verder dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 174 vergoedt.