Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2022 (de primaire besluiten in de zaken 22/1133 en 22/1134) heeft verweerder aan verzoekers lasten onder dwangsom opgelegd.
Verzoekers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt en zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, welk verzoek bij uitspraak van 13 mei 2022 door de voorzieningenrechter is afgewezen.
Op 20 mei 2022 hebben zij de voorzieningenrechter opnieuw verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de in de primaire besluiten opgenomen last onder dwangsom waarvan de begunstigingstermijn op 4 juni 2022 afloopt. Verweerder heeft toegezegd met het uitvoeren van het besluit te wachten totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op dit verzoek.
Bij besluit van 9 juni 2022 (het primaire besluit in de zaak 22/1327) heeft verweerder de aanvraag om een (legaliserende) veranderingsvergunning voor de activiteit milieu van [bedrijfsnaam] buiten behandeling gesteld. Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de buiten behandeling stelling van de aanvraag om een veranderingsvergunning.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2022. Verzoeker [Naam 1] is in persoon – met zijn echtgenote en zoon – en voor [bedrijfsnaam] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, [naam 3] en [naam 4] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 5] , [naam 6] , [naam 7], [naam 8] , [naam 9] .
Derde-partij is in persoon verschenen, bijgestaan door [naam 10] .
Overwegingen
Wat aan deze zaak voorafging
1. Aan [bedrijfsnaam] is op 14 mei 2020 een omgevingsvergunning (eerste fase) verleend voor de exploitatie van een varkenshouderij en een mestbe- en verwerkings-installatie aan de [adres] in [plaatsnaam] . De varkenshouderij is nog niet gerealiseerd; de mestbe- en verwerkingsinstallatie wel. De omgevingsvergunning van 14 mei 2020 is onherroepelijk.
2. Derde-belanghebbende is omwonende van de inrichting van [bedrijfsnaam] en heeft op 15 oktober 2021 een verzoek aan verweerder gedaan om handhavend op te treden tegen de inrichting van verzoekers in verband met een andere werkwijze in die inrichting dan vergund en overtreding van de voorschriften voor afdekking van het mestbassin.
3. Verweerder heeft naar aanleiding van dit handhavingsverzoek op 25 november 2021 de inrichting van verzoekers gecontroleerd en overtredingen geconstateerd op grond waarvan bij de primaire besluiten aan beide verzoekers afzonderlijk, voor zover nu nog relevant, de volgende last is opgelegd op straffe van het verbeuren van een dwangsom:
(3) de overtreding, bestaande uit het in de inrichting toepassen van een ander mestverwerkings- en behandelingsproces dan is aangevraagd en vergund, te beëindigen (en beëindigd te houden), binnen een termijn van drie maanden na dagtekening van de primaire besluiten.
Het einde van de begunstigingstermijn van deze (derde) last is gesteld op 4 juni 2022.
4. In de uitspraak van 13 mei 2022n
Zaaknummers ROE 22/752 en ROE 22/769, ECLI:NL:RBLIM:2022:3698.
heeft de voorzieningenrechter, zich beperkend tot de hiervoor beschreven last onder (3), het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Dat de inrichting van verzoekers in werking is in afwijking van de omgevingsvergunning van 14 mei 2020 is tussen partijen niet in geschil. De voorzieningenrechter heeft voorlopig geoordeeld dat er voor de andere bedrijfsvoering waarin de incidentele situatie is verheven tot reguliere bedrijfsvoering, geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Evenmin kwam de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat verweerder op grond van bijzondere omstandigheden – concreet ging het om financieringsproblemen voor de benodigde pyrolyseinstallatie – had moeten afzien van handhavend optreden. Tot slot heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat niet is gesteld of is gebleken dat verweerder bij de afwegingen om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden (concrete) belangen van verzoekers heeft veronachtzaamd.
5. Op 19 mei 2022 hebben verzoekers een aanvraag ingediend om een veranderingsvergunning ter legalisering van de overtreding van de vergunning van 14 mei 2020. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 9 juni 2022 buiten behandeling gesteld omdat voor deze verandering een m.e.r.n
Milieueffectrapportage
-beoordelingsplicht verplicht is en de in dat verband vereiste procedure niet is gevolgd. Die procedure houdt in dat de initiatiefnemer, verzoekers dus, een mededeling aan het bevoegd gezag moeten doen van het voornemen de m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit te verrichten (bijvoorbeeld in de vorm van een aanmeldnotitie), waarna het bevoegd gezag een m.e.r.-beoordelingsbeslissing neemt (de beslissing of voor de m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een m.e.r.-procedure moet worden doorlopen). Deze beoordelingsbeslissing moet vervolgens gevoegd worden bij de aanvraag om de veranderingsvergunning.
Herhaald verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de last onder dwangsom
6. Aan het nu aan de orde zijnde tweede verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de last onder dwangsom hebben verzoekers ten grondslag gelegd dat er op 19 mei 2022 een aanvraag om een legaliserende omgevingsvergunning milieu is ingediend, zodat sprake is van (concreet) zicht op legalisatie. Verder hebben verzoekers een brief overgelegd met de mededeling dat het ingaan van de last tot staking van de bedrijfsvoering en tot liquiditeitsproblemen (ook bij andere firma’s) zal leiden. Verder zou de voorzieningenrechter volgens verzoekers op grond van een belangenweging, en concreet op grond van de redelijkheid / evenredigheid, tot het treffen van een voorlopige voorziening moeten komen.
Verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de buiten behandeling stelling
7. Aan het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de buiten behandelingstelling van de aanvraag van 19 mei 2022 hebben verzoekers ten grondslag gelegd dat geen m.e.r.-beoordeling nodig is omdat dat voor de eerder vergunde bedrijfsopzet ook niet nodig is gebleken. Subsidiair is dit volgens verzoekers een herstelbaar verzuim omdat alle gegevens voorhanden zijn om te beoordelen dat geen m.e.r.-beoordeling nodig is. Tot slot is ook bij dit verzoek een beroep gedaan op de redelijkheid, of de onredelijkheid van de afwijzing van het treffen van een voorlopige voorziening.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
8. De voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen indien is voldaan aan de vereisten die in artikel 8:81 van de Awb staan vermeld. Dit artikel bepaalt dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
9. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemzaak niet.
Spoedeisend belang in de zaken met betrekking tot de last onder dwangsom
10. De voorzieningenrechter oordeelt dat er, gelet op het aflopen van de begunstigingstermijn per 4 juni 2022, sprake is van een voldoende spoedeisend belang bij het verzoek om een voorlopige voorziening ten aanzien van de opgelegde (derde) last onder dwangsom. Dat verweerder heeft toegezegd de opgelegde last onder dwangsom niet te effecturen tot de dag nadat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening, ontneemt aan het verzoek (uiteraard) niet het spoedeisend belang nu die toezegging juist is verweven met de voorlopige voorzieningenprocedure. Daar komt bij dat verweerder nog steeds geen beslissing op het bezwaar van verzoekers tegen de last(en) onder dwangsom heeft genomen en niet te verwachten is dat dit voor de bekendmaking van deze uitspraak wordt gedaan.
Verdere beoordeling van het herhaalde verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot de last onder dwangsom
11. De vraag die de voorzieningenrechter voorlopig oordelend dient te beantwoorden is of er in het kader van het nieuwe verzoek om een voorlopige voorziening, anders dan ten tijde van het eerste verzoek, wel sprake is van concreet zicht op legalisatie dan wel bijzondere omstandigheden die dwingen tot het afzien van handhavend optreden. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat een herhaald verzoek om voorlopige voorziening slechts voor toewijzing in aanmerking kan komen als terecht een beroep wordt gedaan op feiten of omstandigheden die ten tijde van het vorige verzoek niet bekend waren en redelijkerwijs ook niet bekend konden zijn dan wel op nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden van na de uitspraak op het vorige verzoek, die een dergelijk herhaald verzoek rechtvaardigen. Indien geen sprake is van ernstige onvolkomenheden in de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter dan wel van een relevante wijziging van de feiten en omstandigheden, komt het verzoek reeds om die reden voor afwijzing in aanmerking.
12. De ingediende vergunningaanvraag is een nieuwe omstandigheid. Over de vraag of deze nieuwe omstandigheid tot toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening moet leiden, oordeelt de voorzieningenrechter als volgt.
12.1.Van concreet zicht op legalisatie was ten tijde van het indienen van de legaliserende aanvraag, en dus ten tijde het indienen van het tweede verzoek om voorlopige voorziening, geen sprake omdat het enkele indienen van een aanvraag daarvoor onvoldoende is. Er is immers geen sprake (geweest) van een eerste positieve beoordeling door verweerder van de compleetheid en de ontvankelijkheid van de aanvraag, laat staan een beoordeling van de inhoud van de aanvraag waaruit blijkt dat de gevraagde vergunning voor verlening in aanmerking komt of kan komen. De stelling van verzoekers dat de aanvraag compleet is/was, maakt niet dat de voorzieningenrechter twijfelt aan de eerste quickscan van verweerder, zoals gepresenteerd ter zitting, waaruit blijkt dat er nog wezenlijke vragen en gebreken in de complexe aanvraag zijn. Ook verzoekers stelling dat bij de gewijzigde werkwijze onmiskenbaar sprake is van minder milieugevolgen, acht de voorzieningenrechter in dit stadium nog onvoldoende overtuigend omdat het gebruik van de installaties intensiever wordt en niet op voorhand duidelijk is dat de beperking van het tonnage leidt tot minder milieugevolgen. Het standpunt van verzoekers dat de ingeschakelde deskundigen al in de eerdere vergunningenprocedure zijn ‘goedgekeurd’, doet daaraan niet af: het gaat niet om de kwalificatie van de deskundigen maar om de inhoud van hun rapporten die nu over een andere werking van de inrichting gaan dan ten tijde van de verlening van de vergunning van 14 mei 2020. De beoordeling daarvan moet nog plaatsvinden.
12.2.Ten tijde van de zitting en van de uitspraak is bovendien ten aanzien van de opgelegde derde last onder dwangsom sprake van een situatie waarin de legaliserende aanvraag buiten behandeling is gesteld zodat er te meer geen aanleiding bestaat om op grond van concreet zicht op legalisatie tot de conclusie te komen dat handhavend optreden onevenredig is. Hoewel dit anders zou kunnen zijn wanneer de buiten behandeling stelling onterecht is, doet dit niet af aan hetgeen onder 12.1 is overwogen: ook al zou wel sprake zijn van een aanvraag die in behandeling genomen had moeten worden, dan nog is die enkele aanvraag onvoldoende voor het aannemen van (concreet) zicht op legalisatie omdat nog onvoldoende vaststaat dat deze aanvraag (binnen redelijke termijn) tot vergunningverlening gaat leiden waarmee de overtreding wordt gelegaliseerd. Integendeel: verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag zoals deze nu is ingediend als zodanig niet tot vergunningverlening kan leiden.
12.3.Tot slot geldt dat, zelfs als sprake zou zijn van (concreet) zicht op legalisatie, daarmee mede gelet op de lange duur die de procedure om te komen tot vergunningverlening zal vergen, nog niet gegeven is dat tot de inwerkingtreding van die vergunning van handhavend optreden zou moeten worden afgezien.n
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:800.
13. Over de vraag of de gestelde financiële omstandigheden van verzoekers een nieuwe omstandigheid zijn die tot toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening moet leiden, oordeelt de voorzieningenrechter als volgt.
13.1.In de eerdere uitspraak heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat de gestelde financiële gevolgen van de last onder dwangsom geen aanleiding vormden om tot de conclusie te komen dat op die grond dient te worden afgezien van handhavend optreden. Ten tijde van de eerste voorlopige voorziening is de nadruk gelegd op de financiering voor de pyrolysedroger. Met onderhavig herhaald verzoek is voor het voetlicht gebracht dat de last onder dwangsom tot gevolg zal hebben dat de onderneming moet sluiten omdat de bedrijfsvoering conform de vergunde werkwijze niet geëxploiteerd kan worden, met alle gevolgen van dien (faillissement). Verzoekers wijzen erop dat de aanstaande bedrijfssluiting niet alleen gevolgen heeft voor de ondernemer en de onderneming maar ook voor de keten.
13.2.De voorzieningenrechter laat in het midden of deze grond niet al bij het eerste verzoek om voorlopige voorziening naar voren gebracht had kunnen en moeten worden, en is voorlopig van oordeel dat de last onder dwangsom niet zonder meer tot (volledige) bedrijfssluiting dwingt, zodat het door verzoekers geschetste scenario niet in een onmiddellijk en direct verband staat met het bestreden besluit. Met het bestreden besluit is immers niet gelast de onderneming te sluiten, maar om de bedrijfsvoering in overeenstemming te brengen met de vigerende vergunning van 14 mei 2020, verleend op basis van de aanvraag van verzoekers zelf. Nu er voor verzoekers (juridisch) mogelijkheden blijven voor exploitatie van de mestbe- en verwerking in overeenstemming met de vergunde werkwijze, oordeelt de voorzieningenrechter voorlopig dat de gestelde financiële gevolgen in de vorm van faillissement van de onderneming vanwege bedrijfsbeëindiging geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan gezegd moet worden dat handhavend optreden onevenredig is. Dit nog daargelaten de vraag in hoeverre die omstandigheid, als wel sprake zou zijn van een rechtstreeks causaal verband, aan verweerders handhavend optreden toe te rekenen zou zijn en om die reden zou moeten leiden tot afzien van handhavend optreden.n
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:256.
14. Voor zover verzoekers een beroep hebben gedaan op de (on)evenredigheid van handhavend optreden, is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat verweerder en de derde-belanghebbende een voldoende groot belang hebben bij handhaving van de vergunning van 14 mei 2020. Verder is niet gebleken dat handhavend optreden door verweerder op de wijze zoals in het besluit van 3 maart 2022 is neergelegd, onevenredig is in verhouding tot de belangen van verzoekers. Ook in zoverre legt de stelling van verzoekers over een eventuele bedrijfssluiting geen gewicht in de schaal.
Spoedeisend belang in de zaak met betrekking tot de buiten behandeling stelling
15. Verzoekers hebben aan het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de buiten behandeling stelling van de aanvraag van 19 mei 2022 ten grondslag gelegd dat zij daarbij een spoedeisend belang hebben (enkel) vanwege de verwevenheid met de procedure over de last onder dwangsom. Schorsing van de buiten behandeling stelling leidt volgens verzoekers tot de conclusie dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, althans het niet vragen om schorsing van het besluit tot buiten behandeling stelling zal leiden tot de conclusie dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Uit de voorlopige beoordeling, zoals hiervoor onder 12 e.v. weergegeven, blijkt dat door het enkel indienen van de aanvraag van 19 mei 2022 van een concreet zicht op legalisatie nog geen sprake is. Dat betekent dat het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de buiten behandeling stelling geen effect heeft op de procedure over de last onder dwangsom en dat er in zoverre geen spoedeisend belang is. Een ander spoedeisend belang bij schorsing van het besluit tot buiten behandeling stelling is niet gesteld en ligt ook niet voor de hand.
Verdere beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot de buiten behandeling stelling
16. Het ontbreken van een spoedeisend belang neemt niet weg dat wanneer het bestreden besluit evident onrechtmatig zou zijn, het treffen van een voorlopige voorziening toch aangewezen kan zijn als daarbij een belang zou bestaan. Van evidente onrechtmatigheid van het bestreden besluit is echter niet gebleken. Er is immers sprake van een (activiteit betreffende) wijziging van (het gebruik van) een installatie boven de drempelwaarde die genoemd is in het Besluit milieueffectrapportagen
Onder D.18.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage
. In dat geval, zo heeft verweerder naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd, moet de m.e.r.-beoordelingsprocedure worden doorlopen. Als dat niet is gebeurd (resulterend in een m.e.r.-beoordelingsbeslissing die bij de aanvraag wordt gevoegd), dan schrijft artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer voor dat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten. Zonder die voorgeschreven procedure te doorlopen, zelf als initiatiefnemer concluderen dat of vooruitlopen op de conclusie dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu (c.q. dat sprake is van positieve milieugevolgen) is in strijd met het systeem van de wet en zoals onder 12.1 overwogen kan die conclusie bovendien naar het oordeel van de voorzieningenrechter op voorhand nog niet worden getrokken.
Conclusie
17. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen te treffen in zoverre af dat de gevraagde voorlopige voorzieningen niet worden getroffen.
18. De voorzieningenrechter ziet in het feit dat de begunstigingstermijn verbonden aan de last onder dwangsom inmiddels is verstreken en in het feit dat de toezegging van verweerder om hieraan geen uitvoering te geven eindigt de dag na het doen van deze uitspraak, aanleiding verzoekers nog een laatste gelegenheid te geven de last uit te voeren zonder dat de dwangsom wordt verbeurd. Daarom treft de voorzieningenrechter een daartoe strekkende voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter bepaalt in dit verband dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de last onder dwangsom onder (3) met terugwerkende kracht (dus vanaf de oorspronkelijke einddatum daarvan) wordt verlengd tot drie weken na verzending van deze uitspraak, zodat verzoekers nadat zij bekend zijn geworden met de uitkomst van deze uitspraak nog een korte termijn wordt gegund om aan de last te voldoen.
19. Hoewel de onder 18 genoemde voorlopige voorziening zou kunnen worden gekwalificeerd als een gedeeltelijke toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de last onder dwangsom, heeft dit meer het karakter van een (ambtshalve) ordemaatregel die in het belang van verzoekers wordt getroffen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten. Om deze reden bestaat er evenmin aanleiding om verweerder te gelasten het griffierecht te vergoeden.
