1.1.Op 6 december 2022 heeft verweerder eiseressen gelast om er per direct voor te zorgen dat zij geen overtreding van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) begaan. Dit op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per overtreding, met een maximum van € 5.000,-.

1.2.Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.3.De rechtbank heeft de beroepen op 9 juli 2024 gelijktijdig, maar niet gevoegd, op zitting behandeld. Dit geldt ook voor de beroepen HAA 23/5505 en 23/5506 van andere eiseressen. Hieraan hebben deelgenomen: eiseressen, de gemachtigde van eiseressen en mr. [naam 2] . Namens verweerder waren de gemachtigde van verweerder en [naam 1] aanwezig.

2.1Eiseressen nemen regelmatig deel aan demonstraties, waarbij zij – samen met anderen – voor Extinction Rebellion in onder andere winkels bewustzijn proberen te creëren van de milieu-impact van de bedrijfsvoering van deze winkels. Eiseressen zijn meerdere keren aangehouden voor lokaalvredebreuk omdat zij en hun mededemonstranten weigerden te voldoen aan vorderingen van de rechthebbenden om hun winkels te verlaten. Dit is een overtreding van artikel 138 Wetboek van Strafrecht (Sr). Eiseressen zijn daar nooit voor veroordeeld.

2.2Op 17 oktober 2022 hebben eiseressen – samen met vier anderen – deelgenomen aan een demonstratie op het terrein van het provinciehuis aan de Dreef in Haarlem. De demonstranten zijn door beveiligers van het provinciehuis gevorderd om weg te gaan, waarna de politie is ingeschakeld. Ter plaatse aangekomen zag de verbalisant personen op het bordes van het provinciehuis staan met spandoeken en vlaggen. Hij hoorde dat luid werd geroepen door een megafoon en zag dat een vrouw flyers uitdeelde. De locatiemanager van het provinciehuis gaf aan dat geen toestemming was gegeven voor het betreden van het terrein en dat zij graag wilde dat de demonstratie beëindigd werd. Verweerder heeft op grond van artikel 8 Wom de opdracht gegeven dat de demonstranten het terrein van het provinciehuis moeten verlaten en dat, als zij zich niet aan de opdracht houden, de demonstratie ontbonden moet worden ter voorkoming van wanordelijkheden. De verbalisant heeft dit besluit van de verweerder aan de demonstranten meegedeeld. De demonstranten hebben hier geen gehoor aan gegeven. De demonstranten, waaronder eiseressen, zijn daarna strafrechtelijk aangehouden.

2.3Bij besluiten van 6 december 2022 heeft verweerder aan eiseressen op grond van artikel 125, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met onmiddellijke ingang een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000,- voor elke keer dat zij een overtreding van artikel 8 Wom begaan, met een maximum van € 5.000,-. Eiseressen dienen een betoging direct te beëindigen nadat een opdracht tot beëindiging door verweerder is gegeven. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de demonstratie bij het provinciehuis op 17 oktober 2022 en de omstandigheid dat de afgelopen tijd vaker door Extinction Rebellion is gedemonstreerd en die demonstraties door de politie beëindigd moesten worden. Verweerder stelt dat hij bij iedere toekomstige demonstratie die in een voor publiek openstaand gebouw of andere besloten plaats plaatsvindt een afweging zal maken voordat hij een opdracht tot beëindiging zal geven. Daarbij zal worden betrokken of eiseressen de rechten van anderen schenden of een strafbaar feit plegen. Indien de situatie daarom vraagt, zal verweerder een opdracht in de zin van 8 Wom geven en dienen eiseressen daaraan te voldoen. Omdat gebleken is dat een opdracht tot beëindiging door eiseressen niet wordt nageleefd, heeft verweerder besloten om aan het niet opvolgen van de opdracht een last onder dwangsom te verbinden. Hierdoor wordt het recht op demonstratie van eiseressen volgens verweerder niet onevenredig beperkt. Eiseressen kunnen hun demonstraties in de openbare ruimte zonder belemmering voortzetten en de besluiten zijn alleen van toepassing voor situaties waarin bijvoorbeeld de eigenaar of beheerder van een voor publiek openstaand gebouw en besloten plaats hun geen toestemming geeft en eiseressen vragen om de locatie te verlaten. In een dergelijk geval prevaleren de rechten van de eigenaren en/of beheerders.

2.4Eiseressen hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.

2.5Op 15 februari 2023 heeft een hoorzitting bij de bezwaaradviescommissie (de commissie) plaatsgevonden. In haar adviezen van 1 juni 2023 heeft de commissie verweerder geadviseerd om de lasten te herroepen omdat artikel 8 Wom een bevoegdheid voor verweerder bevat en niet kan worden overtreden door eiseressen. Verweerder kan niet handhavend optreden wegens het overtreden van dit artikel.

3.1De rechtbank beoordeelt de beroepen van eiseressen tegen de aan hen opgelegde lasten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.

3.2De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.3De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. Eiseressen voeren (samengevat) het volgende aan. De lasten zijn in strijd met de strekking van artikel 8 Wom. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat bij demonstraties op niet-openbare plaatsen een terughoudende, hooguit repressieve opstelling van de overheid is geboden. De opgelegde lasten getuigen hier niet van. De Wom kent een eigen specifiek kader voor handhaving, namelijk de strafrechtelijke handhaving. Er is sprake van detournement de pouvoir omdat de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval een oneigenlijk middel tot handhaving van de Wom is. Daarnaast verzet artikel 5:23 Awb zich ook tegen oplegging van de lasten. Het optreden op grond van artikel 8 Wom valt volgens eiseressen namelijk onder “optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde”. Een artikel 8 Wom-opdracht wordt immer naar zijn aard afgegeven in reactie op een plotselinge gebeurtenis.

5. Verweerder stelt (samengevat) dat de lasten niet zien op de inzet van artikel 8 Wom, maar alleen op het niet opvolgen van een opdracht tot beëindiging van een demonstratie op grond van artikel 8 Wom. Bij de toepassing van artikel 8 Wom is inderdaad een terughoudende opstelling geboden vanwege het ultimum remedium-karakter van deze bevoegdheid. Deelnemers aan een demonstratie worden op grond van de wet echter wel geacht een opdracht op grond van artikel 8 Wom op te volgen. Het niet opvolgen van een opdracht is dan ook strafbaar gesteld in artikel 11 Wom. Door deze strafbaarstelling is ook sprake van een bestuursrechtelijke overtreding. Elke demonstratie wordt nog steeds door verweerder op zijn eigen merites beoordeeld. Pas als een opdracht op grond van artikel 8 Wom niet wordt nageleefd door eiseressen, wordt met de lasten gehandhaafd. Het is eiseressen niet verboden om gebruik te maken van hun demonstratierecht. Uit de Wom volgt ook niet dat alleen strafrechtelijke handhaving imperatief-limitatief mogelijk is en dat bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgesloten. Daarbij komt dat strafrechtelijke vervolging niet altijd het gewenste effect heeft. De lasten zijn dus niet opgelegd met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven.

6.1De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om de lasten onder dwangsom op te leggen omdat de lasten in strijd zijn met de uitgangspunten en systematiek van de Wom en legt dat als volgt uit.

6.2.Uit de wetsgeschiedenisn

Zie de Kamerstukken II, 1985/1986, 19427, nr. 3.

van de Wom volgt dat de bevoegdheid van de gemeente tot regulering van demonstraties in hoofdzaak is beperkt tot demonstraties in openbare plaatsen. Voor demonstraties op niet-openbare plaatsen kan alleen in zeer specifiek omstandigheden een opdracht tot beëindiging worden gegeven op grond van artikel 8 Wom, namelijk indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Verder volgt uit de wetsgeschiedenis dat voor demonstraties op niet-openbare plaatsen een terughoudende, hooguit repressieve opstelling van de overheid geboden is. Hierbij staat vermeld dat de regeling inzake een opdracht tot beëindiging van een demonstratie op grond van artikel 8 Wom, uiteraard onverlet laat dat de rechthebbende van de niet-openbare plaats ook een eigen bevoegdheid heeft om ontoelaatbare activiteiten, desnoods door het inroepen van politiehulp, te beëindigenn

Artikelsgewijze toelichting bij de kamerstukken. Artikel 8. Pagina 22.

.

6.3Met eiseressen is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder opgelegde lasten niet getuigen van een terughoudende en repressieve opstelling, maar juist van een proactieve opstelling. Het doel van de lasten is immers het voorkomen van herhaling van overtredingen. Daarnaast zijn de lasten naar het oordeel van de rechtbank ook niet in lijn met de systematiek van de Wom. De Wom kent immers een eigen specifiek strafrechtelijk kader voor handhaving van de op grond van artikel 8 Wom gegeven opdracht, via artikel 11 Wom. Uit de Wom volgt niet dat naast dit strafrechtelijk handhavingstraject ook een bestuursrechtelijk handhavingstraject mogelijk is. De rechtbank gaat er vanuit dat indien de wetgever een bestuursrechtelijk handhavingstraject wenselijk had geacht, hij deze mogelijkheid expliciet in de Wom had genoemd. Deze beroepsgrond slaagt.

7.1Daarnaast zijn de lasten ook in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank legt dit als volgt uit. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De aan eiseressen opgelegde lasten strekken tot het voorkomen van herhaling van een overtreding. Verweerder heeft dit ook bevestigd. Verweerder wil met de lasten voorkomen dat eiseressen in de toekomst een door verweerder gegeven opdracht op grond van artikel 8 Wom om een demonstratie te beëindigen, niet naleven. Eiseressen hebben bij de demonstratie bij het provinciehuis op 17 oktober 2022 de opdracht op grond van artikel 8 Wom namelijk ook niet nageleefd.

7.2Uit jurisprudentien

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.

van de Afdeling volgt dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding wordt opgelegd, indien eerder een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Daarbij moet sprake zijn van enige mate van continuïteit in de overtredingen, hetgeen kan blijken uit de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking.

7.3De rechtbank constateert dat in de lasten alleen wordt aangegeven dat eiseressen een opdracht op grond van artikel 8 Wom moeten opvolgen, zodat de lasten niet voldoen aan de hiervoor genoemde jurisprudentie. Zo is in de formulering van de lasten niet concreet aangegeven wat het doel van de lasten is. Uit de lasten blijkt evenmin op welke niet-openbare locatie binnen Haarlem de lasten van toepassing zijn. Ook is niet duidelijk welke concrete demonstratie op grond van artikel 8 Wom terstond beëindigd dient te worden omdat de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Indien eiseressen deel wensen te nemen aan een demonstratie in Haarlem op een niet-openbare locatie, is voor hen van te voren niet duidelijk of zij de gegeven lasten zullen overtreden. Pas nadat verweerder een opdracht op grond van artikel 8 Wom heeft gegeven en dit ook aan eiseressen wordt meegedeeld, wordt duidelijk wat eiseressen moeten doen of nalaten om de overtreding te beëindigen. De norm waaraan moet worden voldaan, ontstaat daarom pas op een later moment. Of de omstandigheden op dat moment vergelijkbaar zijn met de demonstratie op 17 oktober 2022 bij het provinciehuis, is op voorhand echter niet duidelijk. De lasten zijn daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

7.4Daarnaast oordeelt de Afdeling in voornoemde jurisprudentie over een last ter voorkoming van herhaling, dat de handhavingsbevoegdheid van het bestuursorgaan bij incidentele overtredingen kan komen te vervallen. Dit betreft de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn. Wanneer de handhavingsbevoegdheid precies vervalt, is volgens de Afdeling niet in algemene zin te zeggen. Overtredingen en de overtreden wet- en regelgeving lopen namelijk sterk uiteen. Deze termijn zal daarom volgens de Afdeling per overtreding moeten worden vastgesteld. Verweerder heeft in de opgelegde lasten echter geen bevoegdheidsvervaltermijn opgenomen. De lasten zijn op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Tot slot zijn de lasten in december 2022 opgelegd en duren deze voort tot op heden, oftewel al ruim anderhalf jaar.

10.1Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Deze vergoeding bedraagt 2 x € 875,- voor de beroepschriften omdat eiseressen ieder afzonderlijk een beroepschrift tegen de lasten hebben ingediend. Wat betreft het deelnemen aan de zitting heeft de rechtbank daarbij tot uitgangspunt genomen dat het gaat om samenhangende zaken, omdat materieel is voldaan aan het criterium neergelegd in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpr), in samenhang met bepaling C2 van de Bijlage bij het Bpr. Dat betekent dat voor het deelnemen aan de zitting één (1) vergoeding wordt toegekend voor beide zaken. Het totale bedrag is € 2.625,-,

10.2Omdat de lasten onder dwangsom worden herroepen, dienen ook de kosten van bezwaar op grond van artikel 7:5, tweede lid, Awb te worden vergoed. De vergoeding bedraagt € 1.194,- (tarief ten tijde van het besluit op bezwaar waarbij 1 punt € 597,- is) omdat de gemachtigde van eiseres 1 een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen. Eiseres 2 heeft geen kosten in bezwaar gemaakt die op grond van het Bpr voor vergoeding in aanmerking komen.

10.3Tot slot heeft eiseres 2 verzocht om vergoeding van haar reiskosten van € 58,84 vanuit [plaats 2] naar de zitting bij de rechtbank. Deze reiskosten komen op grond van artikel 1, sub d, van het Bpb voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank stelt de reiskosten vast op € 58,84. Verder zijn geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.