1.1Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het college [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] .

3.1De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.2De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. Feiten en omstandigheden

4. Juridisch kader

5. Communicatie tussen gemeenten en provincie vanaf 9 november 2020 tot heden

5.1Eiser heeft betoogd dat het college ten onrechte niet alle communicatie tussen de gemeente en de provincie openbaar heeft gemaakt. In een brief van 15 maart 2021 wordt gesproken over een overleg en in een brief van 12 juli 2021 wordt gesproken over ambtelijk contact over de planvorming. Er moet in de periode van maart 2021 tot en met 21 juli 2021 veelvuldig contact zijn geweest. Er is ten onrechte niet gezocht in de e-mailbox van de wethouders.

5.2Het college heeft gesteld dat zij hebben gezocht naar de documenten in het projectdossier en in het zaaksysteem. Voor de communicatie is door de projectmanager, de beleidsmedewerker landschapsarchitect en de betrokken planjurist gezocht in hun e-mailbox. Als er in de periode contact geweest zou zijn tussen de gemeente en de provincie, zou dit gelet van de functies van de ambtenaren via hen zijn verlopen. Communicatie kan ook mondeling, telefonisch en zeker in die periode via Teams-overleg hebben plaatsgevonden. Van deze communicatie is geen documentatie.

5.3De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe naar de communicatie is gezocht en dat het niet ongeloofwaardig is dat het college niet over meer communicatie beschikt. Het college heeft gezocht in het projectdossier, het zaaksysteem en in de e-mailbox van betrokken ambtenaren. Indien er meer communicatie onder het college zou berusten, zou dat in deze bronnen zijn aangetroffen. Het is aan eiser om aannemelijk te maken of voldoende concrete aanknopingspunten te bieden dat het college wel over meer communicatie beschikt. Hier is eiser niet in geslaagd. De enkele stelling dat er veelvuldig contact moet zijn geweest is daarvoor onvoldoende. Gelet op het feit dat communicatie vaak plaatsvond via een Teams-overleg, is het niet aannemelijk dat het college over meer verslaglegging beschikt.

6.1Eiser heeft betoogd dat het college ten onrechte de verslagen van de Stuurgroep Bravis niet openbaar heeft gemaakt. In de anterieure overeenkomst die is gesloten tussen de gemeente en stichting Bravis Ziekenhuis is bepaald dat de leden ervoor zorgen dat van elk overleg van de Stuurgroep een verslag wordt gemaakt. Het is dus ongeloofwaardig dat een dergelijke verslaggeving niet heeft plaatsgevonden. Er is kennelijk alleen gezocht in het projectdossier. Er is geen onderzoek gedaan naar de e-mailcorrespondentie. Er namen ook wethouders en ambtenaren deel aan het stuuroverleg.

6.2Het college heeft gesteld dat het feit dat in de anterieure overeenkomst is opgenomen dat er verslagen gemaakt zouden worden van de stuurgroep, niet betekent dat de verslagen daadwerkelijk zijn opgesteld. Als er verslagen opgesteld zouden zijn, zouden deze zijn opgenomen in het projectdossier. Het projectdossier is geraadpleegd en de verslagen die daarin staan, zijn verstrekt. Er zijn verder geen verslagen gemaakt, omdat de overleggen via Teams hebben plaatsgevonden.

6.3De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe naar de verslagen is gezocht en dat het niet ongeloofwaardig voorkomt dat de verslagen niet onder het college berusten. Het college heeft gezocht in het projectdossier. Als de verslagen onder het college zouden berusten, zouden deze hierin zijn opgenomen. Het is aan eiser om aannemelijk te maken of voldoende concrete aanknopingspunten te bieden dat het college wel over de verslagen beschikt. Hier is eiser niet in geslaagd. Dat er verslagen opgesteld hadden moeten worden, betekent niet dat dit ook daadwerkelijk is gebeurd. De enkele stelling dat de verslagen er hadden moeten zijn is onvoldoende om aannemelijk te maken dat het college over de verslagen beschikt. Het college heeft gemotiveerd dat overleggen via Teams hebben plaatsgevonden en dat hiervan geen verslaglegging is gemaakt.

7.1Eiser heeft betoogd dat het college ten onrechte agendapunt 7 weigert openbaar te maken. Niet kan worden ingezien waarom informatie van feitelijke aard, zoals een agenda tussen een bestuursorgaan en een derde partij, die in beginsel openbaar dient te zijn, niet openbaar gemaakt kan worden.

7.2Het college heeft betoogd dat openbaarmaking van agendapunt 7 achterwege moet blijven, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de financiële belangen van de gemeente. Het college heeft naar aanleiding van een ander Wob-verzoek van eiser met het besluit van 18 december 2020 agendapunt 7 openbaar gemaakt, met uitzondering van de laatste zin.

7.3Op grond van artikel 5.1, tweede lid onder b, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter.

7.4De financiële en economische belangen van de staat, andere publiekrechtelijke lichamen en organen kunnen in het geding komen door openbaarmaking van bepaalde informatie. In de eerste plaats kan het gaan om informatie die de privaatrechtelijke verhouding met een onderneming of burger negatief kan beïnvloeden, bijvoorbeeld bij aanbestedingen. Organen kunnen daarnaast een beroep doen op deze uitzonderingsgrond in geval van publiekrechtelijke rechtsverhoudingen, bijvoorbeeld om een effectieve en efficiënte belastingheffing mogelijk maken. Dat openbaarmaking van informatie voor organen een lastige situatie met zich mee brengt, of dat daardoor een extra inspanning van organen noodzakelijk is, is op zichzelf nog geen indicatie dat het economische belang ernstige schade wordt toegebracht.n

Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3.

7.5De economische of financiële belangen kunnen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond is in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten.n

Zie bijvoorbeeld: ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1079 en 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1233.

7.6Het college heeft, buiten de laatste zin van agendapunt 7, meer zinnen weggelakt, maar heeft die zinnen al openbaar gemaakt in het besluit van 18 december 2020. Ter beoordeling staat daarom enkel of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de laatste zin van agendapunt 7 openbaar te maken.

7.7De rechtbank is van oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de laatste zin van agendapunt 7 openbaar te maken. Niet is gebleken dat in de zin informatie is opgenomen die de onderhandelingspositie van de gemeente zou kunnen schaden. Dat in de zin wordt gesproken over een financiële term, maakt niet dat daarmee ook sprake is van een financieel belang dat zwaarder weegt dan het belang dat is gediend met openbaarmaking. Eisers beroepsgrond slaagt dan ook.

8.1Eiser heeft betoogd dat het document “Juridische toets Metafoor” ten onrechte niet openbaar is gemaakt. In de bijgevoegde tabel van de planning van de anterieure overeenkomst wordt gewezen op de “Juridische toets Metafoor”. De juridische toets is gedeeld in een overleg dat plaatsvond binnen de begeleidingswerkgroep Bravis. De overleggen vinden periodiek en structureel plaats. Bij deze overleggen worden deskundigen betrokken en gehoord, worden besluiten over het traject genomen en wordt advies gegeven aan participerende ambtenaren en het college. Er is dus geen sprake van intern beraad.

8.2Het college heeft betoogd dat zij niet beschikt over de juridische toets. De toets is door Metafoor uitgevoerd in opdracht van Bravis. Er is een werkgroep waarin ambtenaren van de gemeente Roosendaal deelnemen. Metafoor maakt geen onderdeel uit van de werkgroep. Er is enkel een opmerking van Metafoor tijdens de werkgroep besproken in het overleg. Wat betreft de resultaten van de juridische toets is een document aanwezig, bestaande uit de anterieure overeenkomst met in de zijlijn een aantal opmerkingen van juridische adviseurs van Metafoor. Deze opmerkingen zijn niet openbaar gemaakt, omdat dit persoonlijke beleidsopvattingen zijn in een document dat is bedoeld voor intern beraad.

8.3Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

8.4Het goed functioneren van de overheid is in het geding, indien een bestuursorgaan, bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met andere bestuursorganen of derden. Een dergelijk overleg is niet altijd intern beraad in de zin van artikel 5.2 (of artikel 11 Wob) en er zal, indien wel sprake is van intern beraad, meer aan de orde komen dan persoonlijke beleidsopvattingen. In een dergelijk overleg kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook de prognoses en beleidsalternatieven ter bescherming van het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan kunnen worden geweigerd.n

Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3.

8.5De Afdeling heeft overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wobn

Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3.

(voorganger van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik van anderen binnen de overheid. Ook financiële, juridische en communicatieve stukken kunnen zijn bestemd voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Aan een beraad ontvalt het interne karakter wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend en indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen ook onder intern beraad vallen in het geval dat de externe geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.n

Zie bijvoorbeeld: ABRvS 4 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610 en ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459.

8.6De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft afgezien van openbaarmaking van de opmerkingen van juridisch adviseurs van Metafoor. Het betreft een document waarin gezamenlijk wordt gewerkt door de betrokken partijen. Dit betreft een document van intern beraad. De betrokken adviseurs van Metafoor adviseren uitsluitend in het belang van het college en Bravis. De opmerkingen van de juridisch adviseurs betreffen meningen en commentaar op de tekst van de conceptovereenkomst. De opmerkingen zijn daarmee aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.

9.1Eiser heeft betoogd dat het college ten onrechte heeft gesteld dat niet meer documenten over de inkoop en aanbesteding aanwezig zijn en de offertes en opdrachten al zijn verstrekt of openbaar zijn. Gelet op het Inkoop- en aanbestedingsreglement dient bij de inkoop van diensten een stappenplan te worden gevolgd, waarbij onder meer bij inkomen van meer dan € 10.000,- een formulier ingevuld moet worden, diverse keuzes gemaakt moeten worden en selectiecriteria moet worden afgelopen. Daarnaast moet op grond van artikel 1.4.3 van het Aanbestedingsreglement Werken 2016 de aanbestedingsprocedure gedocumenteerd worden. Gelet op de grote omvang van het project, is het niet aannemelijk dat over de gezochte periode geen documenten aanwezig zijn.

9.2Het college heeft gesteld dat naar de documenten is gezocht in het zaaksysteem en in het projectdossier. Veel van de werkzaamheden die in 2021 zijn uitgevoerd, zijn uitgevoerd door partijen die middels een eerdere aanbesteding zijn geselecteerd. Aanvullend daarop doorloopt niet elke aanvullende inkoop of opdrachtverstrekking een formele aanbestedingsprocedure.

9.3De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe naar de documenten is gezocht en dat het niet ongeloofwaardig voorkomt dat er niet meer documenten onder het college berusten. Het college heeft gezocht in het zaaksysteem en in het projectdossier. Als er meer documenten onder het college zouden berusten, zouden deze hierin moeten zijn aangetroffen. Eiser dient aannemelijk te maken of voldoende concrete aanknopingspunten te bieden dat de documenten toch onder het college berusten. Eiser is hierin niet geslaagd. De enkele stelling dat het gelet op de omvang van het project niet aannemelijk is dat er niet meer documenten aanwezig zijn, is daarvoor onvoldoende.

11.1Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel en omdat het college niet in redelijkheid de laatste zin van agendapunt 7 heeft geweigerd openbaar te maken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op het verrichte onderzoek. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand. Dit omdat het college in beroep alsnog de wijze van onderzoek inzichtelijk heeft gemaakt.

11.2De rechtbank vernietigt daarnaast het bestreden besluit voor zover hierin in geweigerd de laatste zin van agendapunt 7 openbaar te maken en draagt het college op om dat alsnog te doen.

11.3Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.

11.4Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 759,-, omdat de gemachtigde van eiser een beroepsschrift heeft ingediend. Het beroep is gelijktijdig op zitting behandeld met de zaken BRE 21/4458, BRE 21/4463, BRE 22/1199, 22/1200, BRE 22/1207 en BRE 22/1558. De proceskostenvergoeding voor het verschijnen op zitting dient eenmalig te worden vergoedt. De proceskostenvergoeding is al toegewezen in de zaak BRE 21/4458.