Zoals in dit hoofdstuk toegelicht betekent de Omgevingswet een ingrijpende wijziging voor wat betreft het juridisch regime van afvalbedrijven omdat het inrichtingenbegrip en de systematiek volgens het Besluit omgevingsrecht is vervangen door het begrip milieubelastende activiteit. Op het moment van het schrijven van dit handboek is de jurisprudentie beperkt en niet relevant. Desondanks kan de jurisprudentie onder het oude regime nog behulpzaam zijn en om die reden is een selectie opgenomen van uitspraken. Onder de Omgevingswet zullen er bijvoorbeeld ook vraagstukken kunnen optreden over het vaststellen van de capaciteit van een installatie. Ook onder het regime van de Omgevingswet zijn er diverse capaciteitsdrempels opgenomen.

Capaciteit
In het voormalige Besluit omgevingsrecht, bijlage I, onderdeel C, waren de inrichtingen vermeld waarvoor burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn. Voor zowel inrichtingen die vallen onder het bevoegd gezag van Gedeputeerde Staten als burgemeester en wethouders is dat moet worden uitgegaan van de maximaal mogelijke technische capaciteit. Met “capaciteit” werd volgens de nota van toelichting bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (de voorganger van bijlage I van het Bor) gedoeld op de uit de vergunningaanvraag af te leiden maximaal realiseerbare werkzaamheid per aangegeven tijdseenheid. Ook voor vermogen is bepalend wat het maximaal gelijktijdig in te schakelen vermogen is. Soms wordt in de aanvraag de capaciteit bewust verlaagd om onder een bepaalde grens te blijven. Niet wat in de aanvraag staat is leidend maar de technische ontwerpcapaciteit. Hierna volgen enkele voorbeelden die dat illustreren. Een deel van de jurisprudentie heeft betrekking op vervallen capaciteitsgrenzen, doch de problematiek is hetzelfde.

Wel of niet IPPC-installatie? – ABRvS, 2 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:441 en ECLI:NL:RVS:2020:442

Bij besluit van 10 mei 2016 heeft het dagelijks bestuur van waterschap De Dommel aan exploitant van een mestverwerkingsinstallatie een watervergunning verleend voor het brengen van stoffen, afkomstig van een inrichting, in een oppervlaktewaterlichaam. Door de Brabantse Milieufederatie is beroep ingesteld bij Rechtbank Oost-Brabant omdat zij vindt dat de mestverwerkingsinstallatie is aan te merken als een IPPC-installatie waardoor er coördinatie nodig is met de omgevingsvergunning milieu. De rechtbank heeft in de uitspraak van 6 april 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:1530) eiseres in het gelijk gesteld en het vergunningsbesluit vernietigd. De essentie van de uitspraak is dat de rechtbank vindt dat het gaat om een verwijderingshandeling waarbij een fysisch-chemische behandeling plaatsvindt (bijlage I categorie 5.3 onder a van de Richtlijn Industriële Emissies) waardoor er sprake is van een IPPC-installatie en er coördinatie met de omgevingsvergunning milieu moet plaatsvinden. Tegen dit besluit is door de exploitant van de inrichting hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling oordeelt – anders dan de rechtbank – dat er sprake is van een handeling van nuttige toepassing waarbij het niet relevant is of er een fysisch-chemische behandeling plaatsvindt. Het hoger beroep wordt gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd.

Mestvergisting – Rechtbank Oost-Brabant, 8 april 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1680

De vergunning heeft betrekking op een mestvergistingsinstallatie en volgens eisers is dit aan te merken als een IPPC-installatie die is genoemd in de ten tijde van het bestreden besluit geldende categorie 6.5 van bijlage I van de Richtlijn 2008/1/EG (de IPPC-richtlijn). Het gaat hier om "installaties voor de destructie of verwerking van kadavers en dierlijk afval met een verwerkingscapaciteit van meer dan 10 ton per dag". De rechtbank stelt dat dierlijke mest niet onder de omschrijving van dierlijk afval valt en volgt hierbij een benadering waarbij andere categorieën uit de IPPC -richtlijn worden genoemd waar de activiteit wel onder valt. Op basis van de "afvalcategorie 5" is er sprake van een IPPC-inrichting, maar de juiste categorisering is van belang voor het te hanteren toetsingskader. Noch de IPPC-richtlijn noch de opvolger hiervan (de Richtlijn industriële emissies, RIE), bevatten een definitie van dierlijk afval. In sectorplan 65 van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) is dierlijk afval omschreven als afval dat valt onder de werkingssfeer van de Verordening (EG) nr. 1774/2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Verordening dierlijke bijproducten). Deze verordening ziet vooral op de verwerking en het gebruik van dierlijke producten die vrijkomen bij de slacht van dieren (waaronder mest en de inhoud van het maag-darmkanaal).

Feitelijke omvang of capaciteit bepalend – ABRvS, 16 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS6234

"Niet in geschil is dat appellante ten tijde van het nemen van het primaire besluit afvalstoffen op haar terrein opsloeg in containers. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat appellante voor haar bedrijfsvoering 40 afvalcontainers met een inhoud van 6 m³ elk en 20 afvalcontainers met een inhoud variërend van 8 tot 40 m³ per stuk in gebruik had. Gelet op dit aantal acht de Afdeling het aannemelijk dat de totale capaciteit van de containers op het terrein van de inrichting ten tijde van het nemen van het primaire besluit 50 m³ of meer bedroeg, ook al zouden sommige containers volgens appellante elders zijn gestald. Gezien het gestelde in overweging 2.2 en 2.3 was er een vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor genoemde activiteit vereist en was verweerder wegens het ontbreken van deze vergunning bevoegd tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom. Dat op het terrein van de inrichting ten tijde van het nemen van het primaire besluit minder dan 50 m³ afvalstoffen was opgeslagen, wat daar overigens ook van zij, doet hier niet aan af, nu gelet op categorie 28.4, aanhef en onder a, sub 6˚van het Besluit de opslagcapaciteit bepalend is voor de bevoegdheid en niet de feitelijke omvang van de opslag."

Afvalstof of grondstof, toepassing of inrichting?
Ook onder de Omgevingswet blijft de basisvraag aan de orde of een bepaalde stof is aan te merken als afval of grondstof. Of een activiteit is aan te merken als een inrichting of een toepassing is minder relevant, maar de vraag wie bevoegd gezag is (gemeente of provincie) blijft relevant.

Veevoer of afvalstof? – ABRvS, 5 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4615

Gemeente verleent vergunning aan veevoederfabriek. Volgens omwonenden worden ook afvalstoffen verwerkt en is Gedeputeerde Staten het bevoegde gezag. De Afdeling oordeelt:

“De aanvraag om vergunning heeft betrekking op een inrichting voor de productie van 400.000 ton veevoer. Bijlage 4 van de aanvraag bevat een overzicht van de in het productieproces toegepaste grond- en hulpstoffen. Genoemd worden onder meer tarwegries en maïskiemschroot, soja-, raap- en zonnebloemschroot, dier-, vis- en bloedmeel, bieten- en citruspulp, brood- en koekjesmeel en chocopellets. Blijkens het verhandelde, ter zitting gaat het veelal om residuen van productieprocessen in de voedingsmiddelensector of om producten die oorspronkelijk bestemd waren voor menselijke consumptie, maar daar niet meer geschikt voor zijn bevonden. Voor in ieder geval een deel van deze stoffen geldt naar het oordeel van de Afdeling dat de leveranciers van de stoffen zich ervan ontdoen of moeten ontdoen, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat deze stoffen afvalstoffen zijn. De aanvraag bevat geen beperkingen met betrekking tot het aandeel van een grond- of hulpstof in de totale jaarlijkse productie van het veevoer, zodat moet worden geoordeeld dat de aanvraag betrekking heeft op een inrichting voor de verwerking tot veevoer van 15.000 ton afvalstoffen of meer per jaar.

Gelet op het vorenstaande is de inrichting een inrichting als bedoeld in categorie 28.4, onder c, sub 1, van bijlage I behorende bij het Ivb, ten aanzien waarvan Gedeputeerde Staten is aangewezen als het bevoegd gezag. Het college was derhalve niet bevoegd het bestreden besluit te nemen.”

Verkeerd gebruik drempelwaarde – ABRvS, 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0402

Deze uitspraak dateert van voor een wetswijziging van 29 april 2005

Op 29 april 2005 is het toenmalige Ivb milieubeheer aangepast. De drempelwaarde in de betreffende categorie 28.4 onder a.6 was verhoogd naar 1.000 m³ of meer.. Hieruit blijkt hoe exact met de drempelwaarden moet worden omgegaan.

“Ingevolge categorie 28.4, aanhef en onder a, 6°, van Bijlage I bij het Ivb, zoals deze categorie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, zijn Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het inrichtingen betreft voor het opslaan van andere dan de onder 1° tot en met 5° genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 50 m³ of meer.”

“2.3.2. Blijkens de aanvraag om vergunning worden in de inrichting schoon puin en snoeiafval opgeslagen. De Afdeling leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting af dat deze afvalstoffen van buiten de inrichting afkomstig zijn. De maximale hoeveelheid schoon puin en snoeiafval bedraagt volgens de aanvraag respectievelijk 10 m³ en 40 m³. De totale hoeveelheid afvalstoffen die binnen de inrichting mogen worden opgeslagen, bedraagt – zo heeft verweerder ook in het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.7 bepaald – maximaal 50 m³.

De vergunde opslagcapaciteit van de inrichting komt dus overeen met de in categorie 28.4, aanhef en onder a, 6°, van Bijlage I van het Ivb genoemde drempelwaarde, zodat ten aanzien van de inrichting Gedeputeerde Staten het tot vergunningverlening bevoegde gezag waren. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting, is echter beoogd om een opslagcapaciteit te vergunnen beneden de in genoemde categorie opgenomen drempelwaarde.

Nu verweerder heeft nagelaten dit te bepalen, is de Afdeling van oordeel dat het beroep op dit punt gegrond is en het bestreden besluit, wat voorschrift 4.7 betreft, dient te worden vernietigd wegens strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De Afdeling ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien.”

Vervolgens wordt in de zaak voorzien door de capaciteit op 49 m³ te begrenzen. Het komt niet vaak voor dat de Afdeling uit eigen beweging een voorschrift wijzigt. In dit geval wordt het voorschrift gewijzigd omdat er anders sprake zou zijn van een ander bevoegd gezag i.c. Gedeputeerde Staten. Ingevolge het Inrichtingen en vergunningenbesluit (zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit) zijn Gedeputeerde Staten het bevoegde gezag bij een opslagcapaciteit van 50 m³ of meer. Bij veel vergunningen wordt daarom en voorschrift opgenomen met capaciteitsgrens die juist onder deze drempelwaarde blijft. In dit geval had de gemeente exact de drempelwaarde opgenomen waardoor zij feitelijk niet meer bevoegd waren om de vergunning te verlenen. Omdat dit niet was beoogd is met toepassing van artikel 8.72, lid 4, van de Awb, zelf in de zaak voorzien.

Funderingsmateriaal – ABRvS, 11 juli 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AL2945

Het betreft het op of in de bodem brengen van verontreinigd puin als funderingsmateriaal voor de aanleg van een parkeerterrein. Bij de beantwoording van de vraag of bij het op of in de bodem brengen van afvalstoffen sprake is van een “bedrijvigheid die pleegt te worden verricht” dient het enkel laten liggen van de afvalstoffen niet te worden betrokken. De desbetreffende activiteiten zijn eenmalig en kunnen in relatief korte tijd worden uitgevoerd. Er is geen vergunningplicht op basis van de Wet milieubeheer.

Baggerspecie – ABRvS, 5 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3636

Kortstondige opslag van baggerspecie met het oog om deze te verspreiden over het land is geen inrichting. De verspreiding kan in beperkte periode worden uitgevoerd. Er is sprake van eenmalige activiteiten die in relatief korte tijd kunnen worden afgerond.

Kunstgras – ABRvS, 2 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6635

Het eenmalig aanbrengen van een terreinverharding (kunstgrasmatten met puin) maakt niet dat sprake is van een inrichting voor het op of in de bodem brengen van afvalstoffen. Er is enkel sprake van een inrichting “voor” het verrichten van bepaalde in bijlage I van het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb, daarna bijlage I, Bor) omschreven activiteiten, indien deze activiteiten op meer dan incidentele basis worden verricht.

Bovengenoemde toepassingen waren waarschijnlijk aan te merken als een werk in het kader van het Besluit bodemkwaliteit. Andersom kan het ook dat een toepassing ten onrechte wordt gezien als werk terwijl het eigenlijk een inrichting was. Dit kan het geval zijn als er materialen worden gebruikt die niet onder de werkingssfeer van het Besluit bodemkwaliteit vallen en de activiteit niet kortdurend is.

Geluidswal – Vz. ABRvS, 7 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS6174.7

Revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer voor een inrichting voor het ontgraven van stortmateriaal en het met dit materiaal aanleggen en afwerken van een geluidswal. Door verzoekster is betoogd dat – als de materialen waarmee de geluidswal wordt aangelegd al als afvalstoffen dienen te worden aangemerkt – sprake is van een werk als bedoeld in de zin van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterbescherming, zodat – gelet op categorie 28.3, aanhef en onder c van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer – geen sprake is van vergunningplicht op grond van de Wet milieubeheer. De Voorzitter overweegt dat terecht is uitgegaan van vergunningplicht omdat er geen sprake is van bouwstoffen.

Werken en toepassingen kunnen in een bepaalde situatie ook een inrichting zijn in de zin van de Wet milieubeheer (lange duur van aanleg binnen een zekere begrenzing). Bij de toepassing van bouwstoffen op grond van het Besluit bodemkwaliteit is er in ieder geval geen sprake van een inrichting. De vergunningplicht is ook expliciet uitgezonderd in bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (categorie 28.3): "inrichtingen voor zover het betreft toepassingen van bouwstoffen, grond of baggerspecie waarop het Besluit bodemkwaliteit van toepassing is".

Opslag hooi (bestuursdwang) – ABRvS, 23 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0257

Een agrarisch bedrijf stelt dat artikel 10.2 van de Wet milieubeheer niet is overtreden en verweerder derhalve niet bevoegd was tot het aanzeggen van bestuursdwang. Daartoe voert appellante – kort gezegd – aan dat het met asbest verontreinigd hooi en stro, door het ter plaatse te laten liggen, wordt gecomposteerd en na verwerking (zeving) kan worden ingezet of ondergewerkt als bodemverbeteraar. Volgens appellante kan het opgeslagen hooi en stro dan ook niet worden aangemerkt als afvalstof. Evenmin is volgens haar sprake van het ontdoen van afvalstoffen nu het een tijdelijke opslag betreft. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat door een brand in een op het bedrijf van appellante gelegen loods, waarin balen hooi en stro waren opgeslagen, delen van golfplaten in het hooi en stro terecht zijn gekomen. Tijdens het nablussen is het hooi en stro uit de loods gehaald en in twee zogeheten sleufsilo’s opgeslagen. Na de brand is vastgesteld dat het hooi en stro was verontreinigd met asbestdeeltjes. Vervolgens zijn de twee partijen met asbest verontreinigd hooi en stro uit de inrichting verwijderd en opgeslagen op twee percelen van appellante ten einde deze na compostering af te voeren dan wel te verwerken.

De Afdeling oordeelt als volgt:

“Opslag van twee partijen met asbest verontreinigd hooi en stro. Nu het hooi en stro buiten de inrichting van appellante op de bodem wordt opgeslagen, is sprake van “zich ontdoen door het op of in de bodem te brengen” als bedoeld in artikel 10.2. Het gegeven dat de opslag tijdelijk is, maakt dat niet anders. Het opslaan van hooi kan niet worden aangemerkt als het oprichten en in werking hebben van een inrichting.”

Ondergrondse containers – ABRvS, 8 augustus 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AL2837

De gemeente Amsterdam is van mening dat voor de realisatie van ondergrondse containers geen milieuvergunning noodzakelijk is, maar heeft dit op uitdrukkelijk verzoek van het bevoegd gezag (de provincie Noord-Holland) aangevraagd. De gemeente is tegen het besluit in beroep gekomen. De Afdeling oordeelt:

“Ondergrondse containers voor de opslag van huishoudelijk afval met een perscontainer voor verdichting vormen een vergunningplichtige inrichting als bedoeld in categorie 28.1 onder b van bijlage 1 van het Ivb (“bewerken”). Er is sprake van een bedrijfsmatige ondernomen activiteit die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Het feit dat de inrichting is bedoeld voor het inzamelen van afval en dat het verdichten van afval slechts bijzaak is, doet daar niet aan af.”