In 2008 is in artikel 6.12 Wro het exploitatieplan als nieuwe planvorm geïntroduceerd. Het exploitatieplan vormt tot inwerkingtreding van de Omgevingswet de juridische (en financiële) basis voor het publiekrechtelijke kostenverhaal. In het systeem van Afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is vaststelling van een exploitatieplan verplicht als het betreffende planologische besluit in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) aangewezen bouwplannen mogelijk maakt die opbrengsten kunnen genereren. Artikel 6.12 is tevens een schakelmoment. Voordat er een exploitatieplan is, heeft de overheid geen publiekrechtelijke bevoegdheden, maar wel ruime contractsvrijheid. Grondexploitatie is dan een privaatrechtelijke aangelegenheid. Als via de privaatrechtelijke weg onvoldoende resultaat (in de zin van kostenverhaal en eventueel noodzakelijke locatie-eisen of faseringsafspraken) geboekt kan worden, moet een exploitatieplan worden vastgesteld. Na de vaststelling daarvan kunnen nog steeds overeenkomsten worden gesloten, maar daarbij mag niet worden afgeweken van datgene wat in het exploitatieplan is geregeld of geregeld had kunnen worden. Deze overeenkomsten moeten dus in overeenstemming zijn met het exploitatieplan.
De bevoegdheid tot het sluiten van anterieure grondexploitatieovereenkomsten volgt uit de artikelen 6.12 lid 2 onder a en 6.24 Wro1. Er is sprake van 'anderszins verzekerd' als het kostenverhaal in verband met de grondexploitatie voor het gehele gebied privaatrechtelijk is geborgd. Artikel 6.24 lid 1 bepaalt dat B&W een overeenkomst over grondexploitatie kunnen aangaan. Lid 2 bepaalt dat B&W bij het aangaan van een overeenkomst na vaststelling van een exploitatieplan dat exploitatieplan in acht moeten nemen. Artikel 6.25 Wro regelt de toepassing van grondexploitatiebevoegdheden door provincie of minister ten behoeve van de realisatie van een ruimtelijk plan of project van provinciaal of nationaal belang. De bevoegdheid tot in de plaats treden gaat over met ingang van het moment waarop het plan of besluit in ontwerp ter inzage wordt gelegd. Het nieuwe bevoegde gezag kan vanaf dat moment (en zo nodig gelijktijdig) een ontwerpexploitatieplan ter inzage leggen en is bevoegd exploitatieovereenkomsten te sluiten.
Het antwoord op de vraag of een gemeente de medewerking aan het nemen van een ruimtelijk besluit afhankelijk mag maken van het sluiten van een overeenkomst over kostenverhaal zal niet veranderen: betaalplanologie is en blijft ongeoorloofd. De medewerking aan een planologisch besluit moet zijn ingegeven door motieven die betrekking hebben op de (kwaliteit van) de fysieke leefomgeving. Daarvan kan het ontbreken van economische uitvoerbaarheid deel uitmaken.
Een andere situatie die (met name in de crisisjaren 2009-2014) af en toe voorkwam is dat een eigenaar een beroep doet op zelfrealisatie, maar vervolgens niet tot ontwikkeling overgaat. Bij amendement van het kamerlid Smeulders (GroenLinks) is in de wet opgenomen dat een eigenaar die niet overgaat tot zelfrealisatie onteigend kan worden. Nu ontbreekt in de wet een sanctiemogelijkheid. Voorgesteld is dat, indien de eigenaar niet is gestart met deze realisatie binnen drie jaar na de constatering, er alsnog tot onteigening kan worden overgegaan.
1 Het kostenverhaal moet niet alleen zijn overeengekomen, maar ook zijn 'verzekerd', bijvoorbeeld door betaling bij ondertekening van de overeenkomst of via een bankgarantie. Wil de eigenaar geen zekerheid stellen, dan doet de gemeente er verstandig aan om in de overeenkomst te bepalen dat bij gebreke van zekerheid de gemeente de eigenaar via de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit met een bijdrage zal confronteren. Voor dat geval is het noodzakelijk dat de gemeente, naast de grondexploitatieovereenkomst, ook een exploitatieplan vaststelt.
2 Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 21 (amendement Smeulders).
