Een terugkerend issue, met name bij organische gebiedsontwikkeling, is de macro-aftopping zoals nu geregeld in artikel 6.16 Wro. Daarover is in de voorbereiding van het ontwerp van de Aanvullingswet uitvoerig van gedachten gewisseld en we gaan er daarom nog wat uitgebreider op in. Aanvankelijk was in het Omgevingsbesluit de macro-aftopping in stand gelaten maar het kabinet stelde in de consultatieversie van de Aanvullingswet voor om de macro-aftopping niet als verplichting op te nemen. Als de opbrengsten niet meer vooraf behoeven te worden berekend, dan kon immers worden volstaan met het (zoveel mogelijk) verhalen van kosten voor publieke voorzieningen in het omgevingsplan. Dit voorstel sloot aan bij de mogelijkheid die artikel 13.14 eerste lid onder b van de Aanvullingswet introduceerde om het kostenverhaal rechtstreeks te relateren aan het profijtbeginsel. Omdat het bevoegd gezag verplicht is om een eindafrekening op te stellen verwachtte het kabinet dat daarmee wordt voorkomen dat het bevoegd gezag meer kosten verhaalt dan noodzakelijk is. Het loslaten van de macro-aftopping zou volgens het kabinet ook tot lagere onderzoeklasten moeten leiden, omdat de opbrengstpotentie niet langer bepaald hoeft te worden. Bij reguliere gebiedsontwikkelingen waar gemeenten functies met lage grondopbrengsten willen realiseren, zoals goedkope koopwoningen en sociale huurwoningen, kan de macro-aftopping volgens het kabinet nog wel in een behoefte voorzien. In het merendeel van de gevallen zal echter het kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor verlopen.
Volgens de VNG leidt het loslaten van macro-aftopping voor de meeste typen ontwikkelingen niet tot de beoogde voordelen en zullen de administratieve lasten niet veel lager liggen. De VNG stelt voor om voor organische gebiedsontwikkeling de macro-aftopping wel in stand te laten mits het instrumentarium op een aantal punten wordt aangevuld. Het kan volgens de VNG immers niet zo zijn dat uitnodigingsplanologie erin resulteert dat gemeenten gedwongen kunnen worden om bij te dragen aan particuliere ontwikkelingen die onrendabel zijn. De VNG reikt vervolgens een aantal mogelijke oplossingsrichtingen aan:
- adequaat instrumentarium bouwen op basis van de methodiek van waardestijging-waarde-aftopping en de omslag naar waardeverschillen;
- het koppelen van het kostenverhaal aan een aaneengesloten ruimtelijke ontwikkeling, nader aan te wijzen in het Omgevingsplan;
- het versimpelen van de rekenregels en het behoud van de mogelijkheid tot doorschuiven van het moment van kostenverhaal.
Volgens de VNG zou het Aanvullingsbesluit grondeigendom antwoord moeten geven op de vraag in welke gevallen en onder welke voorwaarden de gemeente af kan zien van het verhaal van kosten, die door de netto-opbrengststijging van de grond niet gedragen kunnen worden. In de praktijk is voor zover ons bekend nog nooit een gemeente door eigenaren en marktpartijen gedwongen om mee te werken aan een onrendabele gebiedsontwikkeling. In de praktijk biedt het privaatrechtelijke spoor naar onze opvatting voldoende mogelijkheden voor maatwerk bij herontwikkeling- en transformatieprojecten, waar macro-aftopping aan de orde zou kunnen zijn.
Om tegemoet te komen aan de kritiek op de consultatieversie van het voorstel voor de Aanvullingswet over het vervallen van de verplichte begrenzing van het kostenverhaal per kostenverhaalsgebied (macro-aftopping), was in het wetsvoorstel zoals dat ter advies aan de Afdeling is aangeboden een verplichte begrenzing op basis van waardevermeerdering van individuele locaties verplicht gesteld (waardevermeerderingstoets). Nu de regeling onderscheid maakt tussen kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling en voor organische gebiedsontwikkeling is de regeling van de begrenzing gewijzigd. Voor integrale gebiedsontwikkeling geldt dat macro-aftopping moet worden toegepast. Dat kan ook omdat in dat geval de opbrengsten bekend zijn en geraamd worden. Voor organische gebiedsontwikkeling geldt de, individuele, waardevermeerderingstoets. Door deze aanpassing kan bij integrale gebiedsontwikkeling worden verevend tussen de locaties binnen het kostenverhaalsgebied. Bij organische gebiedsontwikkeling is dat in mindere mate mogelijk. In de toelichting wordt hier nader op ingegaan Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 4, p. 23 (Advies Raad van State)..
Hoe het ook zij, het kabinet stelde in het ontwerp van de Aanvullingswet voor om de macro-aftopping bij integrale gebiedsontwikkeling (13.14) alsnog in stand te laten en bij organische ontwikkeling de toets op redelijkheid van het kostenverhaal op het niveau van de individuele activiteit te leggen.
