In het huidige Wro-stelsel wordt binnenplans verevend tussen ‘winstgevende’ onderdelen van het plan en bestemmingswijzigingen die geld kosten. De kosten worden dus verdeeld naar rato van de opbrengsten. Daardoor kunnen plannen in hun geheel worden gerealiseerd, inclusief functies met een lage grondopbrengst, zoals sociale woningbouw, of functies die pas kunnen worden gerealiseerd na hoge voorbereidingskosten (bodemsanering bijvoorbeeld). Voor meer globale en flexibele vormen van gebiedsontwikkeling, maar ook wanneer op voorhand al duidelijk is dat er sprake is van een plan met een exploitatietekort, is de regeling minder geschikt. Bij organische ontwikkeling is het eindbeeld niet bekend waardoor vooraf de opbrengsten niet te bepalen zijn. Het kabinet stelde daarom al in de consultatieversie van de Aanvullingswet voor de huidige regeling uit te breiden met een variant waarbij de kosten worden verdeeld naar de mate van het profijt dat initiatiefnemers hebben van bepaalde voorzieningen. Dan worden de kosten verdeeld naar rato van de behoefte van bepaalde functies aan die voorzieningen. Zo zal een supermarkt meer behoefte hebben aan parkeergelegenheid dan een wooncomplex. De twee methoden voor toerekening van de kosten staan naast elkaar; een gemeente zou dus de methode kunnen kiezen die het best past bij de voorliggende opgaven. Let wel, er mag in één gebied niet een mix van methoden worden toegepast. In het omgevingsplan wordt de keuze voor de gehanteerde rekenregels gemotiveerd en is dus ook voor beroep vatbaar, mits men als belanghebbende is aan te merken (initiatiefnemer en/of eigenaar). Door het opnemen van de verdeelsleutel in het omgevingsplan is het zodoende voor initiatiefnemers en eigenaren op voorhand duidelijk welke bijdrage zij moeten betalen.
De keuze in de consultatieversie van de Aanvullingswet voor de omslagmethode wordt daarmee, volgens de VNG in haar reactie in het kader van de consultatie, belangrijk voor de eigenaren en initiatiefnemers. Deze partijen zullen de voorkeur hebben voor de methode die leidt tot de laagste bijdrage. Het maken van een keuze in het Omgevingsplan zal volgens de VNG leiden tot meer beroepsprocedures en daarmee uiteindelijk tot een verhoging van de administratieve lasten. Door deze norm open te laten in de Aanvullingswet zal volgens de VNG de rechter over de redelijkheid van de gekozen methode en de toepassing daarvan een oordeel moeten geven in het geval van een beroepsprocedure Maar de verwachting is wel, dat de rechter dit zeer terughoudend zal toetsen en de beoordelingsruimte die een bestuursorgaan hier heeft, zal respecteren.. Gemeenten hebben een sterke voorkeur voor toerekenen op basis van opbrengsten, omdat deze methode objectief en helder is. Ook de NEPROM vraagt zich af waarom het nodig is om de focus op opbrengsten los te laten. Daarbij moet volgens de NEPROM vanuit het oogpunt van rechtsbescherming ook de getaxeerde inbrengwaarde verplicht blijven. Daarbij speelt ongetwijfeld ook mee dat een taxatie van de inbrengwaarde – als duidelijk is dat zal moeten worden onteigend – plaatsvindt op basis van de systematiek van de onteigeningswet.
De VNG stelt dat er een probleem kan ontstaan wanneer de twee verdeelsleutels nevengeschikt zijn, zoals het kabinet voor ogen stond. Volgens het kabinet is het dan mogelijk om per ontwikkelingsopgave het beste type verdeelsleutel te kiezen. Maar dat is dan wel de beste verdeelsleutel in de optiek van de gemeente. Het is dan volgens de VNG wellicht aan te bevelen om de verdeling op basis van opbrengstpotentie als uitgangspunt te nemen.
In het verlengde van het voorgaande wees de VNG nogmaals op de mogelijke effecten van een wijziging van de vereveningssystematiek. Het voorgestelde artikel 13.11, tweede lid in de consultatieversie van de Aanvullingswet, lijkt volgens de VNG een koerswijziging in te houden. In de huidige Wro wordt de omvang van het exploitatiegebied immers niet bepaald door de vraag naar profijt van voorzieningen, maar door de relatie met het planologisch besluit. Als gevolg van artikel 13.11, tweede lid consultatieversie Aanvullingswet, kunnen kosten van voorzieningen alleen worden verhaald op activiteiten (percelen) die daar profijt van hebben. Omdat de kosten verdeeld worden over een beperkter aantal ontwikkelpercelen, zal dat invloed hebben op de financiële haalbaarheid van de ontwikkeling. De techniek van de huidige Wro is volgens de VNG ontwikkeld doordat het instrument baatbelasting faalde bij gebiedsontwikkeling. De uitvoering van artikel 13.11, tweede lid van de consultatieversie van de Aanvullingswet, zou volgens de VNG tot extra bestuurlijke lasten leiden. De VNG is daarom voorstander van het handhaven van de huidige systematiek op basis van een fictieve grondexploitatie. Hoewel de VNG wellicht gelijk heeft met haar verwachting dat de bestuurlijke lasten kunnen toenemen, is het op zich verdedigbaar om initiatiefnemers van activiteiten alleen te laten betalen voor voorzieningen waar zij ook (mede) profijt van hebben. In de huidige systematiek wordt bovendien uitgegaan van de fictie dat de gemeente de gehele grondexploitatie voert. In dat licht is de huidige vereveningssystematiek wel begrijpelijk.
Bij het opstellen van de ontwerp Aanvullingswet heeft het kabinet de kritiek van VNG en NEPROM ter harte genomen en kiest voor één verdeelsleutel op basis van opbrengsten van de gronden (het voorgestelde artikel 13.16). In artikel 13.17 is bepaald dat bij Amvb nadere regels worden gesteld over hoe de raming van de opbrengsten dient plaats te vinden.
