In hoofdstuk 2 zijn we de omgevingswaarde als ondersteunend instrument al tegengekomen. Met het omgevingsplan kunnen ook omgevingswaarden worden vastgesteld.1 Omgevingswaarden zijn ‘maatstaven voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen’. De Omgevingswet bakent het begrip omgevingswaarde verder niet af.

Het is dus mogelijk allerlei beleidsdoelen in het omgevingsplan onder te brengen, met het oog op zowel het ‘bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’ als het ‘doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies’. Omgevingswaarden zijn te zien als een concretisering van deze beleidsdoelen.3

De mogelijkheid tot vaststelling van ‘omgevingswaarden’ is nieuw, maar is in zoverre niet verschillend van de oude bestemmingsplannen, omdat ook in een bestemmingsplan in beperkte mate milieukwaliteitseisen konden worden opgenomen. Het voordeel van het opnemen van omgevingswaarden in een omgevingsplan is dat daardoor de toedeling van functies aan locaties in dat gebied globaler kan zijn.

De bevoegdheid tot het vaststellen van omgevingswaarden in een omgevingsplan kent echter een begrenzing wanneer op provinciaal of rijksniveau omgevingswaarden zijn vastgesteld voor hetzelfde onderdeel van de fysieke leefomgeving. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan typen omgevingswaarden opgesomd, die verplicht vastgesteld moeten worden door het Rijk.4

De gemeente kan dan aanvullende of afwijkende omgevingswaarden vaststellen, als dat bij de vaststelling van de omgevingswaarde bij omgevingsverordening of AMvB is bepaald. De waarde kan een hogere of lagere eenheid zijn dan de eenheid waarin de door de provincie of het Rijk gestelde omgevingswaarde is uitgedrukt. Ook kan het een zwaardere of lichtere kwalificatie in objectieve termen betreffen.

Bij een omgevingswaarde moet worden aangegeven of die bindend is voor de bevoegdheid van het college van B&W om het omgevingsplan te wijzigen, of voor het verlenen van omgevingsvergunningen waarbij van het omgevingsplan wordt afgeweken. Ook kunnen in een omgevingsplan algemene regels worden opgenomen waarmee het bereiken van de omgevingswaarde wordt bevorderd. De omgevingswaarden werken dus langs twee sporen door naar activiteiten van burgers en bedrijven: langs de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en langs de algemene regels, inclusief eventuele maatwerkvoorschriften.

Let op: dergelijke omgevingswaarden moeten wel binnen het invloedgebied van het college van B&W liggen en moeten door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen te beheersen zijn. Een omgevingswaarde voor bijvoorbeeld geluid in een omgevingsplan voor een weg is niet toelaatbaar als de gemeenteraad of het college van B&W niet zelf de mogelijkheid heeft om het gebruik en de gebruikers van die weg, kortom de geluidsemissie van die weg, te reguleren.

Het opnemen van dergelijke omgevingswaarden is dan niet doelmatig en in beginsel niet passend in een omgevingsplan. De Omgevingswet bevat overigens wel een bepaling dat in het omgevingsplan verplichte omgevingswaarden door de gemeente moeten worden opgenomen voor geluidproductieplafonds voor activiteiten die een aanzienlijke mate geluid rondom industrieterreinen kunnen veroorzaken.5

Overigens is over gemeentelijke omgevingswaarden gesteld dat deze alleen zinvol zijn voor zover lokale activiteiten of bronnen binnen het gemeentelijk grondgebied de beoogde kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied geheel of grotendeels beïnvloeden of bepalen. Bovendien moeten die gevolgen beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen door de gemeentelijke bestuursorganen.6

Omgevingswaarden die daaraan niet voldoen, zijn ondoelmatig. Het opnemen daarvan in het omgevingsplan is daarmee in beginsel niet passend

Normen

In feite zijn omgevingswaarden normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving als beleidsdoel vastleggen. Te denken valt aan de kwaliteit van de buitenlucht, de toelaatbare belasting door geluid, de kwaliteit van water, de toelaatbare belasting door geur of de veiligheid van waterkeringen. In het omgevingsplan kunnen omgevingswaarden worden vastgesteld, bijvoorbeeld een maximum geluidbelasting in een rustige woonwijk of rond een stadion tijdens een popconcert, gedurende bepaalde periodes.

Let op: een norm is maar een van de middelen om een bepaald doel te bereiken, maar kan onmogelijk alle aspecten van een doel of waarde omvatten. Het instrument norm kent dus ook intrinsieke beperkingen.

Gericht tot de overheid

Omgevingswaarden zijn primair gericht tot de overheid. De waarden dienen als referentiekader bij de inzet van bevoegdheden van de overheid en de wijze van de taakuitoefening. Zij bieden duidelijkheid over de staat of kwaliteit die onderdelen van de fysieke leefomgeving op enig moment moeten hebben of die moeten worden behouden of die moeten worden nagestreefd. Een omgevingswaarde schept daarmee twee verplichtingen voor de gemeente: de plicht tot monitoren en de plicht tot het opstellen van een programma, met maatregelen als sprake is van een dreigende overschrijding.

Omgevingswaarden zijn niet bindend voor bedrijven of particulieren. Het is uitsluitend de overheid die erop kan worden aangesproken dat een omgevingswaarde al dan niet wordt bereikt. Voor bedrijven en burgers kan pas een juridisch bindende werking van een omgevingswaarde ontstaan als deze is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning, in algemene regels, in een maatwerkvoorschrift of in regels voor evenementen.

Het opnemen van regels in het omgevingsplan is echter niet de enige mogelijkheid om de omgevingswaarden te bereiken. Gemeenten kunnen ook werken met voorlichtingscampagnes, subsidieprogramma’s of convenanten.7

Omgevingswaarden kunnen dus door gemeenten worden vastgesteld in het omgevingsplan. Het is echter niet mogelijk om in afwijking of in aanvulling van omgevingswaarden van Rijk of provincie omgevingswaarden in het omgevingsplan vast te stellen. Dit is anders als in het Bkl, de omgevingsverordening of het desbetreffende besluit tot vaststellen van de omgevingswaarden wel de ruimte wordt gelaten om aanvullende of afwijkende omgevingswaarden vast te stellen. De Omgevingswet verbindt twee specifieke rechtsgevolgen aan het vaststellen van een omgevingswaarde, te weten: een programmaplicht bij een (dreigende) overschrijding van de omgevingswaarde en een monitoringsplicht.

Gevolgen omgevingswaarden

De Omgevingswet verbindt aan het vaststellen van omgevingswaarden twee specifieke rechtsgevolgen, namelijk een monitoringplicht en een programmaplicht bij (dreigende) overschrijding van de omgevingswaarde.

Monitoring

Wanneer in het omgevingsplan een omgevingswaarde, programmatische aanpak of parameter is vastgesteld, moet in het omgevingsplan het bestuursorgaan dat de monitoring moet uitvoeren, worden aangewezen. Ook de methode voor de uitvoering van de monitoring moet worden bepaald in het omgevingsplan.12

Dus een omgevingswaarde beschrijft de daadwerkelijke kwaliteit die op een bepaalde plaats en op een bepaald moment moet worden bereikt, nagestreefd of in stand gehouden:

• gemeenten kunnen in hun omgevingsplan omgevingswaarden vaststellen;

• iedere vastgestelde omgevingswaarde moet door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt en beoordeeld.

Let op: het college van B&W is verplicht tot het vaststellen van een programma indien niet wordt voldaan aan een omgevingswaarde.

Voor iedere vastgestelde omgevingswaarde wordt de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de belasting door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving door monitoring bewaakt. Daarbij wordt beoordeeld of aan deze omgevingswaarde wordt voldaan.13

Bij het omgevingsplan worden de methode van monitoring en het bestuursorgaan dat, of de andere instantie die met de uitvoering van de monitoring is belast aangewezen. Daarnaast kunnen in het omgevingsplan regels worden gesteld over het verzamelen en verstrekken van voor monitoring relevante gegevens door daarbij aangewezen bestuursorganen aan de partij belast met de uitvoering van de monitoring. Ten slotte moet het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering van de monitoring zorgdragen voor de verslaglegging van de resultaten van de monitoring voor de omgevingswaarden, de beoordeling van deze resultaten en de toetsing of aan die omgevingswaarden wordt voldoen.

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is toegelicht dat het doel van de monitoringsplicht niet zozeer het bepalen van het absolute kwaliteitsniveau van de fysieke leefomgeving is, maar om te zien of aan de vereisten van de omgevingswaarden wordt voldaan. Daarbij gaat het enerzijds om de bestaande toestand (metingen en soms berekeningen) en anderzijds om de toekomstige toestand (steeds berekening).17

Voor wat betreft de wijze van monitoring wordt onderscheid gemaakt tussen de verschillende verschijningsvormen van de te monitoren waarden. Bij omgevingswaarden die worden vastgesteld met het oog op de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving zal veelal sprake zijn van het meten van de staat van een bepaald onderdeel van de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld het meten van de lucht- of waterkwaliteit). Voor een omgevingswaarde die is vastgesteld met het oog op de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving zullen berekeningen een grotere rol spelen in de monitoring.18

De diepgang van de monitoring hangt af van de aard van de omgevingswaarde en de feitelijke toestand van de fysieke leefomgeving. Een resultaatsverplichting waar niet aan wordt voldaan zal met meer intensiteit moeten worden gemonitord dan een inspanningsverplichting waar grotendeels aan wordt voldaan.19

Voor de omgevingswaarden van decentrale overheden die geen afwijkende omgevingswaarden zijn, maar een aanvullende omgevingswaarde of een geheel zelfstandige omgevingswaarde, geldt dat de decentrale overheden vrij zijn om de wijze van monitoring daarvan te bepalen.

Let op: voor wat betreft een afwijkende omgevingswaarde voor luchtkwaliteit is nog van belang dat de Omgevingsregeling een bepaling bevat over de monitoring van deze omgevingswaarden.21

Op de monitoring van deze omgevingswaarden zijn de regels van de Omgevingsregeling van overeenkomstige toepassing.

Programmaplicht

Als aannemelijk is dat niet is of niet zal worden voldaan aan deze omgevingswaarde ontstaat een plicht voor het college tot het vaststellen van een programma, gericht op het voldoen aan de omgevingswaarde.23

De programmaplicht ontstaat zodra overtreding van een omgevingswaarde dreigt. In de praktijk zal de programmaplicht optreden, zodra uit monitoring blijkt dat er een overtreding is of op korte termijn overtreding dreigt.24

Overschrijding van een omgevingswaarde is niet toegestaan, ook niet tijdelijk. Een programma moet ertoe leiden dat een overschrijding wordt voorkomen of zo snel mogelijk ongedaan wordt gemaakt. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is aangegeven dat het programma een pakket met beleids- of beheersmaatregelen bevat om alsnog aan de omgevingswaarde te voldoen.

De programmaplicht geldt tot het moment waarop weer aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Verder maakt het voor de programmaplicht niet uit of het gaat om een omgevingswaarde met een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting. Bij een inspanningsverplichting wordt weliswaar minder hard afgerekend op het al dan niet behalen van de waarde, maar dat ontslaat een bestuursorgaan niet van de plicht om te werken aan de realisatie en de verantwoording ervan.27

In de parlementaire geschiedenis is ook ingegaan op de vraag wanneer aannemelijk is dat niet wordt of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde. Allereerst blijkt dat bewust niet is gekozen voor de formulering ‘als niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan’ (dus zonder ‘aannemelijk’). Bij deze redactie zouden metings- en cijferdiscussies kunnen ontstaan over de vraag of er wel of geen programmaplicht aanwezig is. Verder wordt opgemerkt dat als op basis van metingen blijkt dat sprake is van een negatieve trend, dan alleen op basis van berekeningen kan worden vastgesteld dat in de nabije toekomst een bepaalde grens zal worden overschreden. Hieruit leid ik af dat als monitoring plaatsvindt door middel van berekeningen, uit de berekeningen zal blijken dat op korte termijn een omgevingswaarde zal worden overschreden.

Ten slotte wordt toegelicht dat de woorden ‘als aannemelijk is dat’ een programmaplicht doen ontstaan als op goede gronden en met een redelijke mate van zekerheid kan worden vastgesteld dat een grens is of binnen afzienbare tijd zal worden overschreden.28

Het is – gelet op de centrale rol van programma’s – van belang op welke wijze is verzekerd dat daadwerkelijk programma’s zullen worden opgesteld en uitgevoerd. Bij een (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde kunnen burgers en bedrijven in de eerste plaats het bestuursorgaan aanspreken dat is belast met de uitvoering van het programma. Als deze weg geen soelaas biedt, kan het vertegenwoordigende orgaan, zoals de gemeenteraad, worden benaderd. Mocht dit niet leiden tot het opstellen van een programma, dan kan de belanghebbende vragen om het vaststellen van een programma of een handhavingsverzoek indienen. Uiteindelijk staat nog de weg naar de burgerlijke rechter open.29

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is ingegaan op de vraag hoe kan worden afgedwongen dat uitvoering wordt gegeven aan programma’s. Hiervoor geldt min of meer hetzelfde als hiervoor weergegeven.

In aanvulling hierop is het nog van belang om op te merken dat bij verplichte programma’s, bij programma’s met een programmatische aanpak of bij een gemeentelijk rioleringsplan andere bestuursorganen in het kader van interbestuurlijk toezicht het desbetreffende bestuursorgaan hierop kunnen aanspreken en zo nodig in de plaats treden van het voor de uitvoering verantwoordelijke orgaan.30

1Zie uitvoeriger T. van der Schoot et al., Werken in de geest van de Omgevingswet, Van Leijen Academie, 2017.

2Art. 2.9 Ow. MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 23. Zie ook K.J. de Graaf en H.D. Tolsma, ‘De Omgevingswet als Klimaatwet? Over de uitvoering van het Urgenda-vonnis met behulp van de Omgevingswet’, Milieu en Recht 2016/44, p. 287-291.

3Art. 2.9 Ow: omgevingswaarden worden vastgesteld met het oog op de doelen van de wet. F.M.A. van der Loo, ‘Omgevingswaarden Rijk en provincie in de Omgevingswet en Besluit kwaliteit leefomgeving (deel II)’, SDU, Praktijk Omgevingsrecht, nr. 1, februari 2022, p. 16-27.

4Hoofdstuk 2 Bkl.

5Art. 2.11a Ow.

6MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 98-99.

7Zie uitvoeriger J. van der Velde, Werken met de Omgevingswet, Berghauser Pont Publishing, 2016, p. 99-108.

8Het Rijk stelt omgevingswaarden vast in hoofdstuk 2 van het Bkl; de provincie in de omgevingsverordening. In sommige gevallen stellen Rijk en provincie ook bij besluit omgevingswaarden vast. Art. 2.12a lid 1, art. 2.13a lid 1 en art. 2.15 lid 2 Ow.

9Art. 2.11 lid 1 en 2 Ow.

10Art. 3.10 lid 1 Ow.

11Art. 20.1 lid 1 Ow.

12Art. 20.2 Ow.

13De huidige tweede volzin vindt zijn grondslag in Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 8. In de oorspronkelijk formulering van Art. 20.1 lid 1 Ow kon worden gelezen dat het beoordelen van de monitoringsgegevens moest worden onderscheiden van de monitoring zelf. Dat is niet het geval; monitoring omvat zowel het meten of anderszins verzamelen van gegevens als de beoordeling van die verzamelde gegevens. Zie ook art. 20.1 lid Ow.

14Art. 20.2 lid 1 Ow.

15Art. 20.2 lid 7 in samenhang met art. 20.2 lid 1 Ow.

16Art. 20.14 lid 1 onder a Ow.

17MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 255.

18MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 598.

19MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 255.

20Zie voor de grondslag hiervoor art. 20.2 lid 1 Ow. Zie de artikelsgewijze toelichting op art. 12.58a Omgevingsregeling, die is opgenomen in de Invoeringsregeling Omgevingswet (Stcrt. 2020, 64380), p. 781.

21Art. 12.58a Or.

22Paragrafen 12.2.1.2 en 12.2.1.3 Or.

23Art. 3.10 lid 1 Ow.

24MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 451 en Kamerstukken I 2015/16, 33392, nr. E, p. 81.

25MvT Omgevingswet Kamerstukken I 2015/16, 33392, nr. E, p. 81.

26MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 97.

27Zie de MvT Omgevingswet, Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 121. De Afdeling advisering van de Raad van State vroeg zich af of ook een programmaplicht zou gelden bij een inspanningsverplichting, zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, p. 96.

28MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 92.

29Nota naar aanleiding van het verslag Omgevingswet Kamerstukken II 2014-2015, 33 962, nr. 12, p. 60.

30MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 128-129. Zie F.A.G. Groothuijse, ‘Omgevingswaarden: waardevol?’, Tijdschrift voor omgevingsrecht 2016/4, p. 104-109. Groothuijse gaat in zijn artikel over omgevingswaarden ook in op civielrechtelijke aansprakelijkheid in relatie tot omgevingswaarden.