In de Omgevingswet staat brede participatie vanuit de samenleving centraal, dit vanuit de gedachte dat door vroegtijdige participatie niet alleen de beste plannen ontstaan, maar ook draagvlak. Inwoners, bedrijven en belanghebbenden krijgen een rol bij het opstellen van een omgevingsvisie en het omgevingsplan.
Participatie is gedurende de gehele besluitvorming van groot belang. Aan het begin van de planvorming is participatie vooral gebaat met (vrijblijvende) ruimte voor overheden om zelf te bepalen op welke wijze dit het beste kan worden vormgegeven. Aan het einde met formele zekerheid. Participatie is nadrukkelijk niet beperkt tot alleen de formele momenten, zoals het kunnen indienen van zienswijzen, het gaat juist ook om het betrekken van partijen voordat de formele besluitvorming van start gaat.1 Dat burgers, bedrijven en overheden bij veranderingen van hun fysieke leefomgeving vroeg betrokken worden, klinkt heel vanzelfsprekend. Dat is dan ook een kernelement van de Omgevingswet: het vroegtijdig samenwerken met de omgeving (inwoners, bedrijven en belangenorganisaties). Participatie is hiermee wettelijk verankerd.2 Als zij inbreng hebben bij de totstandkoming van de omgevingsvisie, het omgevingsplan en grote projecten, komt direct alle aanwezige kennis en creativiteit op tafel. Dat vergroot de kwaliteit van de besluitvorming en het draagvlak. Wat uiteindelijk weer tot snellere besluitvorming leidt en onnodige vertraging in een later stadium van planvorming of uitvoering kan voorkomen.Uitvoering participatie
Participatie kent uiteenlopende vormen en varianten, maar in de kern komt het op hetzelfde neer: het creëren van wederzijds begrip en draagvlak door vroeg met elkaar in gesprek te gaan, informatie uit te wisselen en vooral goed naar elkaar luisteren. Dit moet al op het moment dat er een wens of behoefte is om een omgevingsplan op te stellen of te wijzigen gebeuren. En het mes snijdt aan twee kanten. Als proces zijn mensen verbonden en actiever bij hun leefomgeving betrokken.
Als resultaat staat participatie aan de basis van een fysieke leefomgeving die veel beter op haar gebruikers is afgestemd.5
Om initiatiefnemers te stimuleren participatie een voorname rol te geven, is ook een ‘aanvraagvereiste participatie’ bij de omgevingsvergunning opgenomen. Dit vereiste houdt in dat de initiatiefnemer aangeeft of, en zo ja op welke manier, hij de omgeving heeft betrokken bij de voorbereiding van zijn initiatief en wat het resultaat daarvan is.6
Zoals bij de voorbereiding van een projectbesluit is voorgeschreven, geeft het bevoegd gezag een beschrijving van het project en een beschrijving van de wijze waarop de verkenning zal worden uitgevoerd en de termijn waarbinnen dat zal plaatsvinden.Een gemeente kan voor de uitvoering van participatie met haar stakeholders kiezen uit verschillende stijlen van aanpak. Wil ze zelf alle controle houden bij de totstandkoming van een omgevingsplan, of geeft ze volledige vrijheid. In hoofdstuk 7 wordt hier nader op ingegaan. Een aspect dat hierbij vaak te weinig aandacht krijgt is de participatie van mensen met een lage opleiding, een laag inkomen en/of een migrantenachtergrond. Het taalgebruik binnen de ambtelijke structuren nodigt niet altijd uit om door deze mensen gelezen te worden, terwijl het toch ook om hun leefomgeving gaat.8
Stem te vaak verloren
‘Omwonenden zijn vaak bang dat er overlast op de loer ligt als er veranderingen in hun straat, buurt of wijk op stapel staan,’ schrijft de ombudsman in zijn rapport Informeren = Publiceren?. ‘Zij willen hier rekening mee kunnen houden en zich niet overvallen voelen. Ook willen zij de mogelijkheid hebben om daarop invloed uit te kunnen oefenen. Hun stem gaat nu te vaak verloren.’
Volgens hem moet de overheid op het moment van informeren de omwonenden meer centraal stellen. Dat betekent ook dat er soms meer moet worden gedaan dan juridisch gezien verplicht is. ‘Oog hebben voor diversiteit en inclusie vormt daarbij de rode draad. Op deze manier hebben zoveel mogelijk burgers de mogelijkheid om hun stem te laten horen en gaan er geen kansen verloren.’
Bron: artikel Ombudsman, ‘Stem informatie over vergunningen af op diversiteit’, d.d. 18 maart 2019.
Draagvlak
De participatie die met de Omgevingswet is beoogd, kan een goede gelegenheid zijn om samen met elkaar de basis te leggen voor breed gedragen plannen. Daarbij kunnen ieders kennis, ervaringen, wensen en verwachtingen al vroegtijdig worden ingebracht. In de wetteksten is niet zoveel over (burger)participatie terug te vinden. In de parlementaire stukken daarentegen is er heel veel aandacht besteed aan het belang van participatie in een heel vroeg stadium. Bij de voorbereiding van beleids- en besluitvorming vindt de wetgever het dan ook van belang dat de omgeving vanaf een vroegtijdig stadium wordt betrokken. Juist de beginfase biedt de meeste ruimte om de inbreng van derden mee te nemen.9
De vraag die zich aandient is of de wijze van participatie door een rechter wel getoetst kan worden. Voor de een gaat participatie net zolang door tot hij zijn zin heeft gekregen, terwijl een ander tevreden is met een exemplaar van een concept.10
Participatie moet worden onderscheiden van rechtsbescherming. Rechtsbescherming is onderdeel van een formele procedure in de besluitvorming, terwijl participatie zich in de overleg- of inspraaksfeer afspeelt. Het wordt nog interessant om te zien hoe dit fenomeen zich in de praktijk van de Omgevingswet na 2023 ontwikkelt.11
Participatie
Onder participatie verstaan we in deze handreiking het volgende:
De actieve betrokkenheid van de lokale samenleving (personen en organisaties) en van professionele ‘ketenpartners’ bij het opstellen, uitwerken of ten uitvoer brengen van een omgevingsvisie of -plan door een gebiedsautoriteit (meestal een gemeente). Participatie kan variëren in de mate van intensiteit en impact. In deze handreiking spreken we over ‘meeweten’, ‘meedenken’, ‘meedoen’ en ‘meebeslissen’ als niveaus van participatie.
Bron: Handreiking Samenwerking aan integrale omgevingsvisies met water, leerpijler 1.12
De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit borgen dat in een vroeg stadium van het besluitvormingstraject van een omgevingsvisie, programma, omgevingsplan, projectbesluit of omgevingsvergunning participatie wordt gestimuleerd,13
waardoor besluiten beter gedragen worden en uiteindelijk leiden tot minder gerechtelijke procedures: participatie is daarmee het ‘IKEA-sleuteltje’ van de Omgevingswet.[AFBEELDING 7]
Participatiebeleid
Op 11 februari 2020 is een motie in de Eerste Kamer aangenomen waarmee de regering in het Invoeringsbesluit Omgevingswet15
een regeling moest opnemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor gemeenten, provincies en waterschappen om een participatiebeleid op te stellen.1 Zie uitvoeriger de brief van minister IenM aan de voorzitter Tweede Kamer: Kamerstukken II 2016-2017, 33 118, nr. 44, d.d. 18 november 2016.
2 ‘Participeren kun je leren’. ROmagazine, jrg. 35#12, p. 56-57.
3 NvT Omgevingsbesluit, H3 Doorsnijdende thema’s. Stb. 2018, 290.
4 NvT Bkl, p. 381. Stb. 2018, 292. NvT Omgevingsbesluit, H3 Doorsnijdende thema’s. Stb. 2018, 290.
5 Zie ook T. van der Schoot c.s., ‘Werken in de geest van de Omgevingswet’, Van Leijen, Academie, 2017.
6 Zie Consultatieversie Ministeriële Regeling, d.d. 1 februari 2019.
7 Zie NvT Consultatie Ontwerp Invoeringsbesluit – Wijzigingen Omgevingsbesluit – Deel 4, artikel 5.2 en 5.3 Omgevingsbesluit.
8 Zie ‘Checklist voor gemeenten’. Stichting Pharos, 2016, http://www.pharos.nl/.
9 MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 217-218.
10 A.W. Koers en H.E. Bröring, ‘Burgerparticipatie en omgevingsprojecten: hoe zorgen we voor kwaliteit?’. Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2017, nr. 4.
11 NvT Omgevingsbesluit, H3 Doorsnijdende thema’s en p. 89 e.v. Stb. 2018, 290.
12 Zie ook C. van Leeuwen, ‘Samenwerken aan integrale omgevingsvisies met water. Eerste praktijkervaringen met pilots omgevingsvisies van gemeenten en waterschappen’. Watergovernance, nr. 1 2018.
13 NvT Omgevingsbesluit, H3 Doorsnijdende thema’s. Stb. 2018, 290.
14 NvT Bal, p. 695. Stb. 2018, 293.
15 Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, d.d. 28 oktober 2020.
16 Gewijzigde motie-Nooren (PvdA) c.s. over verplichte opstelling van participatiebeleid, Kamerstukken I, 34 986, AA, d.d. 11 februari 2020.
