De regering heeft in 2014 in haar nota Modernisering Milieubeleid aangegeven dat binnen het omgevingsrecht wet- en regelgeving eenvoudiger helderder en transparanter dient te worden door het aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen drastisch te beperken. Het instrument hiervoor is de Omgevingswet (Ow). Met deze wet zijn (nagenoeg) alle wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (zoals bijna de gehele Wet milieubeheer en wetten op onder meer het gebied van water, ruimte, natuur, cultureel erfgoed, infrastructuur, luchtvaart en mobiliteit) opgegaan in de Ow die daarmee zorgt voor een helder, integraal en zo eenvoudig mogelijk wettelijk kader voor de leefomgeving. Dat schept ruimte voor initiatieven uit de samenleving.1
Aanleiding
De Ow is één van de grootste wetswijzigingsoperaties in de geschiedenis van de Nederlandse wet- en regelgeving en maakt een einde aan tegenstrijdige, onduidelijke en overbodige regels op het gebied van de fysieke leefomgeving.2 Aanleiding voor de Ow is dat het voormalige omgevingsrecht verbrokkeld en verdeeld was over tientallen wetten.3 Tot 2024 bestonden aparte (sectorale) wetten voor onder andere, bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling heeft geleid tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers.4 Dus werd het tijd voor een stelselherziening in de vorm van een ‘Omgevingswet’. Uiteindelijk is tien jaar na de Nota Modernisering Milieubeleid de Ow in werking getreden.
In de memorie van toelichting (MvT) bij de Ow is aangegeven dat de beoogde stelselwijziging van het omgevingsrecht moet leiden tot:5
Uitgangspunten Omgevingswet
Met de Ow wil de overheid:
Verder biedt de Omgevingswet meer ruimte voor particuliere initiatieven. Dit komt doordat meer algemene regels gelden, in plaats van gedetailleerde vergunningen. Het doel staat voorop en niet het middel om er te komen. De houding bij het beoordelen van plannen is ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’. Zo ontstaat ruimte voor bijvoorbeeld bedrijven en organisaties om met ideeën te komen.6
Doelen van de Omgevingswet
De Ow heeft onder meer als doel een gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit in stand houden en bereiken. De wet is gericht op een balans tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.
In de kern is dat niet anders dan voorheen, waar in het ruimtelijk domein op grond van het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ en het in de jurisprudentie ontwikkelde criterium ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’ ook al een dergelijke balans werd gezocht.
De Ow faciliteert en stimuleert de beweging dat overheden in samenhang en gezamenlijkheid denken over opgaven in de fysieke leefomgeving. En dat is juist wat nodig is om de grote maatschappelijke transities en opgaven vorm te kunnen geven.7
De inwerkingtreding van de Ow in januari 2024 was een belangrijk startmoment. Vanaf dat moment werd de wet in de praktijk toegepast. Ook daarna is er nog veel werk aan de winkel. Het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht en het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) worden ook na januari 2024 verder ontwikkeld en gemonitord om de doelen van de wet te halen en de beoogde veranderingen door te voeren.
Eén wet dus, die alle wetten op het gebied van de leefomgeving vereenvoudigt en bundelt, vier AMvB’s en één Omgevingsregeling (Or).8 Eén omgevingsloket dat zowel de aanvrager van een activiteit ondersteunt met een vergunningcheck, informatie, ‘vragenbomen’ en uiteindelijk een vergunning, als het bevoegd gezag met beoordelingsaspecten. Daar hoort bij dat meer geredeneerd wordt vanuit de doelen die een gemeente zichzelf stelt in haar omgevingsvisie dan vanuit de (bestaande) regels, ook bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Regels kunnen flexibeler worden gemaakt waarbij maatwerk vaak een praktische oplossing kan bieden.
Met de Ow beoogt de regering dus niet alleen een nieuwe wet, maar ook een gehele herziening van het omgevingsrecht. Dit uit zich in een aantal verbeterdoelen en in een aantal maatschappelijke doelen.
Bij algemene maatregel van bestuur…
In de Omgevingswet wordt bijna 200 keer verwezen naar de bepalingen in de diverse algemene maatregelen van bestuur (AMvB). Voor de Ow zijn dat:
Meerdere verwijzingen naar AMvB’s bevatten een ‘kan-bepaling’: Bij besluit kan een lijst…
Dit heeft niet in alle gevallen plaatsgevonden. Het verdient daarom aanbeveling om na te vragen (bijvoorbeeld bij het IPLO) of die zogenaamde ‘kan-bepaling’ is ingevuld. Zie bijvoorbeeld art. 16.79, lid 3, Ow met betrekking tot ‘onomkeerbare’ activiteiten waardoor een omgevingsvergunning pas na vier weken in werking treedt:
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen van activiteiten worden aangewezen, waarin het bevoegd gezag in ieder geval toepassing geeft aan het tweede lid.
Deze aanwijzing van activiteiten heeft (nog) niet plaatsgevonden.
Figuur 1: Overzicht Omgevingswet (Bron: Rijkswaterstaat 2019).
Levend stelsel
De Ow en de vier AMvB’s hebben de afgelopen tien jaar een uitgebreide parlementaire behandeling doorlopen en zijn daarna in 2024 in werking getreden. Het is daarbij wel zo dat het een levend stelsel is. Nieuwe beleidsinzichten kunnen leiden tot aanpassing van de juridische regels.9 Ook zijn ondertussen de nodige wijzigingen doorgevoerd met zogenaamde Verzamel-AMvB’s.10
Daarnaast is op 1 januari 2025 een aantal wijzigingen doorgevoerd in het Ob, het Bal, het Bbl en de Or.11
De omgevingsvergunning
Een van de uitgangspunten van de Ow is om zoveel mogelijk activiteiten te regelen met algemene regels. In sommige gevallen moet een initiatiefnemer een melding doen aan het bevoegd gezag voordat de activiteit mag worden uitgevoerd. Met een omgevingsvergunning kunnen burgers, bedrijven en overheden toestemming vragen om bepaalde activiteiten in de leefomgeving uit te voeren. Een initiatiefnemer kan een burger, bedrijf of de overheid zelf zijn. Een aantal activiteiten blijft nog vergunningplichtig. In die gevallen moet de initiatiefnemer een omgevingsvergunning aanvragen. De omgevingsvergunning is daarmee een belangrijk uitvoeringsinstrument van de Ow en geldt voor iedereen die de activiteit uitvoert waarvoor de vergunning bedoeld is. Dit kan degene zijn aan wie de vergunning is verleend, maar ook zijn opvolger. Dit kan zowel bedrijfsmatig als hobbymatig zijn.
Meer afwegingsruimte voor gemeenten bij vergunningverlening
Gemeenten hebben onder de Ow op twee manieren meer lokale afwegingsruimte. Voor sommige activiteiten stelt het Rijk geen algemene regels meer. Het gaat dan om activiteiten waarvoor de lokale situatie (‘place’) bepalend is zoals horeca, sportfaciliteiten, detailhandel, bouwmarkten, onderwijs- en kantoorgebouwen, dierenpensions. Ook voor bouwwerken regelt het Rijk niet langer hinderaspecten.
Waar het rijk wel algemene regels stelt, zijn er ruime mogelijkheden voor gemeenten om die te verbijzonderen als de lokale omstandigheden daarom vragen. Dat worden onder de Ow maatwerkregels genoemd.12 Ook kunnen gemeenten de regels uit de bruidsschat, overnemen, wijzigen of schrappen in hun omgevingsplan.
Deze mogelijkheden sluiten aan bij het verbeterdoel om meer bestuurlijke afwegingsruimte te geven. Zo kunnen de regels worden ingezet voor het aanpakken van knelpunten met milieugebruiksruimte, zoals bij cumulatie van geluidhinder of geurhinder bij bedrijfsmatige activiteiten. Afhankelijk van de wijze waarop gemeenten de nieuwe mogelijkheden hanteren, kan dat in bepaalde gevallen leiden tot juridische geschillen. Ook kunnen burgers omgevingsvergunningen aanvragen voor het afwijken van dergelijke regels, waarvan een deel voorgelegd zal worden aan de bestuursrechter.13 Vooral de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) zal een uitdagend instrument worden.
Een frisse blik kan ook helpen binnen een gemeente door meer ‘gebiedsgericht’ te kijken. De Ow stimuleert gebiedsgericht werken en stimuleert om verschillen te maken tussen gebieden. Dat kan tot nieuwe inzichten leiden door juist verschillende gebieden voor verschillende doelgroepen aantrekkelijk te maken. In deze ontwikkeling is meer ruimte voor het ontplooien van maatschappelijke initiatieven en meer ruimte voor lokale afwegingen voor het lokaal bestuur.
Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning zal een initiatiefnemer hierdoor wel meerdere kaders bij zijn of haar afweging voor een activiteit moeten raadplegen. Zo staan regels (op hoofdlijnen) in de Ow, de vier AMvB’s, de Or, maar ook de door het Rijk vastgestelde instructieregels, provinciale verordening, waterschapsverordening en de gemeentelijke omgevingsplannen.
Werken met…
In de aanloop naar 2024 is het bouwwerk van de Omgevingswet steeds verder aan- en ingevuld, met de Invoeringswet Omgevingswet,14 het Invoeringsbesluit Omgevingswet,15 de Omgevingsregeling (de ministeriële regeling Omgevingswet)16 en een aantal Verzamelbesluiten.
Algemene informatie over de Omgevingswet vindt u verder op de websites van het Informatie Punt Leefomgeving (IPLO) van de Rijksoverheid en op de website van Berghauser Pont:
Vanaf januari 2024 kan worden ingelogd op het ‘omgevingsloket’ binnen het Digitaal Stelsel Omgevingswet via omgevingswet.overheid.nl. Juist voor het aanvragen van een omgevingsvergunning kan via dit loket een ‘vergunningencheck’ worden gedaan. Helaas levert deze check nog niet altijd de juiste of complete informatie op en wordt nog te vaak de slotconclusie gepresenteerd: neem contact op met uw gemeente…
Leeswijzer
De materie van de omgevingsvergunning binnen de Omgevingswet is zeer divers. De basis van vergunningplichten kunnen zowel door het Rijk, de provincie, een waterschap of de gemeente zelf worden gesteld. Enig inzicht in de Omgevingswet is dan ook noodzakelijk.
In hoofdstuk 1 wordt een aantal algemene aspecten van de omgevingsvergunning en omgevingsvergunningplichten beschreven.
Het vergunningenproces is omgeven door vele procedurele regels. Deze worden beschreven in hoofdstuk 2, waarbij een belangrijke plaats wordt ingenomen door de rol van het Bevoegd Gezag (hoofdstuk 3) en de omgevingsdiensten (hoofdstuk 4).
Afhankelijk van de interesse van de lezer of bij gebruik van een naslagfunctie, komen achtereenvolgens de volgende specifieke vergunningsaspecten aan de orde. Zo worden in de Omgevingswet de volgende meer specifieke vergunningplichtige activiteiten onderscheiden:
De uitwerking van deze vergunningplichten zal in deze publicatie voornamelijk op hoofdlijnen en op procedurele aspecten worden beschreven.
Een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet is het projectbesluit. Een projectbesluit kan ook de nodige vergunningsaspecten met zich meebrengen (hoofdstuk 11).
Ook wordt aandacht besteed aan handhaving van omgevingsvergunning met monitoring, toezicht en handhaving (hoofdstuk 12).
Aangezien een initiatief nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, zal ook onder bepaalde omstandigheden een milieueffectbeoordeling nodig zijn. De milieueffectrapportage wordt kort beschreven in hoofdstuk 13.
In hoofdstuk 14 worden enkele wat meer typische juridische aspecten beschreven.
Een wezenlijk onderdeel van de stelselherziening omgevingsrecht is de digitalisering van het omgevingsvergunningsproces via het digitale ‘omgevingsloket’ (hoofdstuk 15).
Ten slotte is een literatuurlijst opgenomen, een overzicht van recente jurisprudentie met betrekking tot de toepassing van de Omgevingswet en een alfabetisch trefwoordenregister.
Om de leesbaarheid en praktische bruikbaarheid van deze uitgave te verhogen is ervoor gekozen alle juridische informatie niet in de tekst op te nemen, maar in de voetnoten met het oog op de niet-juridische studenten die zich meer in het ruimtelijk beleid verdiepen of natuur- en milieuaspecten. Op iedere pagina is een uitgebreid voetnotenapparaat opgenomen, waardoor de lezer snel kennis kan nemen van de bronnen op de achtergrond van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, uit het Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Milieu en Recht, ROmagazine, Water Governance, Politie- dier en milieubescherming,18Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht en Praktijk Omgevingsrecht en artikelen aanwezig op de kennisbank omgevingsweb.nl van Berghauser Pont.
Het werk aan het boek is op 1 september 2025 afgesloten. Daarna verschenen informatie is alleen sporadisch nog meegenomen in de drukproeven.
Ik wens u veel leesplezier met deze uitgave.
1 Brief minister IenM aan Tweede Kamer inzake Modernisering Milieubeleid, Kamerstukken II 2013-2014, 28 663 nr. 55 d.d. 10 maart 2014.
2 Brief minister IenM aan Tweede Kamer, Voortgang Omgevingswet, d.d. 6 oktober 2017, rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/10/06/herplanning-stelselherziening-omgevingsrecht-en-reactie-op-bit-advies.
3 Kamerbrief minister BZK aan Eerste Kamer, inzake voortgang Omgevingswet, nr. 2020-0000369699, d.d. 24 juni 2020.
4 MvT Wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, d.d. 29 juni 2018.
5 MvT Wetsvoorstel Omgevingswet; Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3.
6 rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/inhoud/vernieuwing-omgevingsrecht.
7 Ontleend aan beantwoording EK Kamervragen 26 januari 2022 n.a.v. de invoering van de Omgevingswet, d.d. 2 februari 2022, p.68.
8 C.D. Palm-van Heest en M. van der Vliet, ‘De stand van de stelselherziening: de regelgeving weer een stap verder’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, juni 2017, nr. 3.
9 Zie beantwoording EK Kamervragen, ingediend op 26 januari 2022 n.a.v. de invoering van de Omgevingswet, d.d. 2 februari 2022, p. 78.
10 Onder andere het Verzamelbesluit Omgevingswet IenW bodem en water 2025 i, dat op 7 november 2024 is gepubliceerd in het Staatsblad. Met dit Verzamelbesluit zijn voor de onderwerpen bodem en water een aantal juridisch-technische correcties en diverse inhoudelijke verduidelijkingen en wijzigingen doorgevoerd.
11 Te raadplegen via de website van het Informatiepunt leefomgeving: iplo.nl/nieuws/2024/wijzigingen-amvb-omgevingsregeling-per-1-januari.
12 J. van der Velde en A.H.M. Zebel-Vaudo, WERKEN MET de Omgevingswet, Berghauser Pont Publishing, Amsterdam, (4e druk) 2023.
13 G.B. Gabry, WERKEN MET de omgevingsvisie, Berghauser Pont Publishing, Amsterdam, 2022.
14 Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, d.d. 29 juni 2018.; aangenomen door de Tweede Kamer op 7 maart 2019.
15 Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, d.d. 28 oktober 2020.
16 Omgevingsregeling, d.d. 21 november 2019. Stcrt. 2019, 56288.
17 M. Hendriksma, Eerste hulplijn voor de Omgevingswet, Binnenlands Bestuur, nr. 3-2024 d.d.16 februari 2024, p. 18 en 19. Contact met de helpdesk IPLO is mogelijk via de link: iplo.nl/contact.
18 Tot november 2024, waarna de Vereniging is opgeheven. Artikelen zijn nog te raadplegen in het archief via politiedierenenmilieu.nl/blad-dier-en-milieu/archief-eerdere-edities.
