Brief minister IenM aan Tweede Kamer, Voortgang Omgevingswet, d.d. 6 oktober 2017, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/10/06/herplanning-stelselherziening-omgevingsrecht-en-reactie-op-bit-advies.
Aanleiding voor de Omgevingswet is dat het voormalige omgevingsrecht verbrokkeld en verdeeld was over tientallen wetten. Tot nu toe bestaan aparte (sectorale) wetten voor onder andere, bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers.MvT Wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, d.d. 29 juni 2018.
Dus werd het tijd voor een stelselherziening: de Omgevingswet.In de afgelopen 50 jaar is de omgevingsrechtelijke wet- en regelgeving veelvuldig en niet altijd voldoende samenhangend gewijzigd. Deze wetswijzigingen hebben bovendien vooral geleid tot aanvullingen van de rechtspraak en zijn minder vaak de oorzaak van inhoudelijke wijziging van de rechtspraak. De Omgevingswet gaat op inhoudelijk vlak veel veranderen en de wetgever heeft veel ter invulling en rechtsvorming overgelaten aan de rechter. Eén wijziging kan niet op een beter moment komen, namelijk de integrale benadering van de fysieke leefomgeving. Het huidige omgevingsrecht is een ‘ladekast’ waarbij het bevoegd gezag bij iedere opengetrokken lade apart moet beslissen met een specifiek doel in het achterhoofd, zoals de bescherming van het milieu of het bereiken van een goede ruimtelijke ordening: soms brede doelen maar nog steeds aparte doelen in aparte lades.
Het begrip ladekast is ontleend aan M. Verhoeven, Omgevingsrecht evenredig beter, in Tijdschrift voor Milieu en Recht, 2023/10, p. 881.2
De Omgevingswet kent één doel: een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving, met een veelvoud aan belangen en relevante aspecten die vragen om een integrale benadering. Het omgevingsplan en de vergunning op basis van of in afwijking van het omgevingsplan krijgen een veel breder doel.
De stelselherziening van het omgevingsrecht is dus bedoeld als meer dan een verbetering en vereenvoudiging van bestaande regels. De regering beoogt nadrukkelijk een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Hiermee is het gemakkelijker om te denken vanuit de gebruiker of de initiatiefnemer in de fysieke leefomgeving.
Dit vraagt om een integrale aanpak, omdat een initiatief vaak een belangenafweging vergt over meerdere sectoren en meerdere belangen. Regulering van kwaliteiten vanuit een sectorale invalshoek voldoet dan niet meer. Van een paradigmawisseling is pas daadwerkelijk sprake als deze ook tot uiting komt in de dagelijkse praktijk en in de bestuurscultuur. Het gaat erom dat burgers, bedrijven en overheden in onderlinge samenspraak tot een goede afweging van alle belangen bij het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving komen.
Dit vraagt erom dat partijen meer oog krijgen voor de samenhang van relevante aspecten van de fysieke leefomgeving.3
Deze benadering sluit aan bij de veranderende rol van de overheid, waarin de overheid steeds minder centraal bepalend is. Hierbij past een bestuurscultuur die meer gericht is op samenwerking met alle spelers in het veld.Zo is een beweging ontstaan van ‘projecteren van centraal beleid op projecten’ naar ‘het voorop stellen van ontwikkelingen’. Het wettelijk instrumentarium van de Omgevingswet moet deze gewenste uitvoeringspraktijk faciliteren.4
Daarom zijn onder de Omgevingswet de ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving meer dan voorheen centraal gesteld.Bij de ontwikkeling van de Omgevingswet is ook nadrukkelijk bekeken welke bevoegdheden bij welke overheden belegd moeten zijn. Doel hiervan is de overheidslaag die het beste bepaalde problemen op kan lossen, ook de bevoegdheden heeft dat te doen.
In de memorie van toelichting (MvT) bij de Omgevingswet is aangegeven dat de beoogde stelselwijziging van het omgevingsrecht moet leiden tot:5
het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.
Het begrip fysieke leefomgeving staat centraal in de Omgevingswet. Dit dient zo breed mogelijk te worden uitgelegd om echte integratie van beleid en uitvoering te realiseren. De Omgevingswet is daarmee een goed middel om met een frisse blik te discussiëren over het beleid van de gemeente. Hierin ligt een belangrijke rol voor de gemeenteraad, zowel om gemeentelijk beleid te maken, maar ook om af te stemmen met het college van B&W over het delegeren van bevoegdheden omtrent het omgevingsbeleid.
Juist door te spreken over de ‘fysieke leefomgeving’ en niet meer alleen over de ruimtelijke ordening, is dit de uitgelezen kans om beleidsvelden te integreren. Dan kan het nodig blijken om het beleid op te schudden, omdat doelen van verschillende beleidsvelden kunnen schuren: groenbeleid versus parkeerbeleid, cultuurhistorisch beleid versus economisch beleid, sociaal-maatschappelijk beleid versus ruimtelijk beleid.
Maar het is ook de tijd om naar nieuwe opgaven en thema’s te kijken. Duurzaamheid, gezondheid, klimaatadaptatie zijn drie onderwerpen die steeds hoger op de gemeentelijke agenda komen te staan en waaraan nog niet altijd aandacht is besteed in visies of in (oude bestemmings-)plannen. Of klimaatmaatregelen in een omgevingsplan kunnen worden getroffen komt in feite neer op de vraag wat nu wel en niet onder de fysieke leefomgeving kan worden gerekend.
Een frisse blik kan ook helpen door meer gebiedsgericht te kijken naar een gemeente. De Omgevingswet stimuleert gebiedsgericht werken en stimuleert om verschillen te maken tussen gebieden. Dat kan tot nieuwe inzichten leiden door juist verschillende gebieden voor verschillende doelgroepen aantrekkelijk te maken. In deze ontwikkeling is meer ruimte voor het ontplooien van maatschappelijke initiatieven en meer ruimte voor lokale afwegingen voor het lokaal bestuur.
De Omgevingswet
De Omgevingswet heeft onder meer als doel een gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit in stand houden en bereiken. De Omgevingswet is gericht op een balans tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.
In de kern is dat niet anders dan voorheen, waar in het ruimtelijk domein op grond van het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ en het in de jurisprudentie ontwikkelde criterium ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’ ook al een dergelijke balans werd gezocht.
Wat echter verschilt is dat de sectoren verdwijnen waarin het oude omgevingsrecht was opgedeeld. Onderwerpen op het gebied van ruimtelijke ordening, bouwen, wonen en milieu waren in de praktijk al nauw met elkaar vervlochten, maar waren gereguleerd met verschillende stelsels met historisch gegroeide grenzen. Bijvoorbeeld het criterium ‘ruimtelijk relevant’ kon in de weg staan aan het opnemen van klimaatregels in het oude bestemmingsplan. De verkokerde regelgeving stond soms in de weg van de samenhang die in de praktijk werd ervaren en tevergeefs werd gezocht.
De Omgevingswet faciliteert en stimuleert de beweging dat overheden in samenhang en gezamenlijkheid denken over opgaven in de fysieke leefomgeving. En dat is juist wat nodig is om de grote maatschappelijke transities en opgaven vorm te kunnen geven.6
Van een sectorale naar een integrale aanpak
Bij de start van de stelselherziening speelden vooral de vier verbeterdoelen een rol. Vanaf de consultatie van de wet, is de vraag opgekomen wat de Omgevingswet kan betekenen bij de grote maatschappelijke opgaven, zoals woningbouw, klimaatadaptatie en energietransitie. Zo is op talloze manieren – pilots, staalkaarten, werkplaatsen – beproefd hoe het nieuwe instrumentarium het beste werkt in de praktijk om de beleidsdoelen te behalen. Daarbij kwamen de nodige vragen en knelpunten naar boven. Maar het heeft ook geleid tot enthousiasme, innovatieve ideeën en nieuwe vormen van samenwerking. De resultaten zullen we in de komende jaren meemaken.
Bij deze gezamenlijke zoektocht zijn drie kernelementen van de Omgevingswet steeds pregnanter naar voren gekomen: integrale aanpak, participatie en bestuurlijke samenwerking. Anders gezegd: een sectorale aanpak, zonder betrokkenheid van de omgeving en met een versnipperde inzet van de overheid, is niet meer van deze tijd. De Omgevingswet wijst nadrukkelijk de andere kant op.7
Met de voormalige wetgeving liepen gemeenten, inwoners en bedrijven tegen regels aan die ingewikkeld waren, onvoldoende rekening hielden met de kenmerken van een gebied of zelfs strijdig waren met elkaar. Ze lopen aan tegen tijdrovende procedures, lange doorlooptijden, hoge kosten en onvoorspelbaarheid van bestuurlijke en juridische procedures.8
De focus lag lange tijd op het beschermen van de fysieke leefomgeving en niet op het benutten ervan. De Crisis- en herstelwet heeft al voor meer ruimte gezorgd en is eigenlijk een voorloper van de Omgevingswet, samen met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is al in 2016 aangenomen door de Eerste Kamer.10
Het bestaande omgevingsrecht was in de loop der jaren te complex en te versnipperd geraakt. Velen popelen dan ook al lange tijd om met de Omgevingswet aan de slag te gaan en het instrument van het omgevingsplan te gaan benutten. Duidelijk is dat het omgevingsplan meer kansen en mogelijkheden biedt. Tegelijkertijd zal sprake zijn van nieuwe vragen die door de bestuursorganen en door de rechter beantwoord moeten worden. De uitdaging daarbij is enerzijds de kansen van het nieuwe stelsel te benutten en anderzijds de rechten en belangen van burgers en bedrijven voldoende tot gelding te laten komen.Maar niet altijd komen de gewenste gunstige effecten van de verschillende procedures onder de Omgevingswet goed uit de verf. Zo kan het bevoegd gezag bij besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing verklaren bij de Buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarmee de termijn van 8 naar 26 weken gaat.
Inmiddels zijn de laatste onderdelen van het wetgevingstraject gepubliceerd, waaronder de geconsolideerde wettekst van de Omgevingswet met de wijzigingen door de Invoeringswet Omgevingswet,12
de geactualiseerde vier bijbehorende algemene maatregelen van bestuur (AMvB) zoals gewijzigd door het Invoeringsbesluit OmgevingswetInvoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, d.d. 28 oktober 2020.
(met vangnetregeling)Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 december 2023, nr. 2023-0000712297, houdende regels die de Invoeringswet Omgevingswet en de vier aanvullingswetten van de Omgevingswet aanvullen voor een goede invoering van de Omgevingswet (Vangnetregeling Omgevingswet). Stcrt 2023-32876 d.d. 6 december 2023
een Verzamel AMvB-2022De Verzamel-AMvB Omgevingswet 2022 d.d. 15 oktober 2021, bevat technische wijzigingen in de vier AMvB’s van de Omgevingswet: het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Daarnaast worden met deze Verzamel-AMvB kleine onvolkomenheden in de bruidsschat gecorrigeerd. De bruidsschat zorgt ervoor dat rijksregels over activiteiten in de leefomgeving naar omgevingsplannen van gemeenten of verordeningen van waterschappen worden verplaatst. Op het moment van afsluiten van deze publicatie was de Verzamel-AMvB nog niet vastgesteld.
en de Omgevingsregeling, zodat de Omgevingswet per 1 januari 2024 in haar geheel in werking is getreden.De inwerkingtreding van de Omgevingswet in januari 2024 was een belangrijk startmoment. Vanaf dat moment wordt de wet in de praktijk toegepast. Ook daarna is er nog veel werk aan de winkel. Het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht en het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) worden ook na januari 2024 verder ontwikkeld en gemonitord om de doelen van de wet te halen en de beoogde veranderingen, waaronder versnelde procedures, door te voeren.
De Omgevingswet is in de plaats gekomen van de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en herstelwet, de Interimwet stad-en-milieubenadering, de Onteigeningswet, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Waterstaatswet 1900, de Waterwet, de Wegenwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet herverdeling wegenbeheer, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inrichting landelijk gebied, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening , de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Wrakkenwet. Verder komen delen van de Erfgoedwet en de Woningwet in de Omgevingswet, evenals bepalingen uit wetgeving voor energie, mijnbouw, luchtvaart en spoorwegen die een rol spelen bij besluiten over ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
In de Omgevingswet wordt ongeveer 190 keer verwezen naar de bepalingen in de diverse algemene maatregelen van bestuur (AMvB). Voor de Omgevingswet zijn dat:
het Omgevingsbesluit (Ob);
het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal);
het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl);
het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
In deze uitgave is de inhoud van de artikelen uit die AMvB’s waarnaar wordt verwezen zoveel mogelijk uitgeschreven en het betreffende artikel in de voetnoten aangegeven, zodat de lezer zo weinig mogelijk hoeft te bladeren in de diverse (behoorlijk dikke) besluiten.
Eén wet, die alle wetten op het gebied van de leefomgeving vereenvoudigt en bundelt, vier AMvB’s en één Omgevingsregeling.16
De Omgevingswet wil dat het ‘initiatief’ meer centraal komt te staan. Daar hoort bij dat meer geredeneerd wordt vanuit de doelen die een gemeente zichzelf stelt in haar omgevingsvisie dan vanuit de (bestaande) regels. Met name bij de transformatie van gebieden blijkt dat de Omgevingswet meer mogelijk maakt. Regels kunnen flexibeler worden gemaakt; de uitvoerbaarheid hoeft minder rigide te worden aangetoond.De Omgevingswet en de vier AMvB’s hebben de afgelopen 10 jaar een uitgebreide parlementaire behandeling doorlopen en zijn daarmee vastgesteld. Het is daarbij wel zo dat het een levend stelsel is. Nieuwe beleidsinzichten kunnen leiden tot aanpassing van de juridische regels.17
1 Brief minister IenM aan Tweede Kamer inzake Modernisering Milieubeleid, Kamerstukken II 2013-2014, 28 663 nr. 55 d.d. 10 maart 2014.
2
3 MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 18-19.
4 MvT Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet, Kamerstukken II 2018–2019, 35 133, nr. 3, p. 187.
5 MvT Wetsvoorstel Omgevingswet; Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3.
6 Ontleend aan beantwoording EK Kamervragen 26 januari 2022 n.a.v. de invoering van de Omgevingswet, d.d. 2 februari 2022, p.68.
7 Zie het interview met A. Nijenhuis, ‘Arjan Nijenhuis: ‘De Omgevingswet in hard nodig’’, PONT Omgeving, 29 april 2022, https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/arjan-nijenhuis-de-omgevingswet-is-hard-nodig
8 Bij het ministerie van IenM is destijds een lezenswaardige brochure verschenen (update 2013) met de naam Waarom een Omgevingswet, schets van omgevingsrechtelijke problemen, https://www.omgevingswetportaal.nl/documenten/brochures/2013/03/waarom-een-omgevingswet/waarom-een-omgevingswet.
9 Ontleend aan VNG-publicatie Nut, noodzaak en impact van de Omgevingswet, https://vng.nl/files/vng/publicaties/2017/20170828-nut-noodzaak-en-impact.pdf.
10 Op https://www.overheid.nl zijn alle Kamerstukken te raadplegen via dossiernummer 33 962, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33 962-3.html.
11 N.S.J. Koeman, ‘Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, juli 2016, nr. 4. Op 17 juni 2014 is het wetsvoorstel voor de Omgevingswet bij de Tweede Kamer ingediend, waar het op 1 juli 2015 met een ruime meerderheid is aangenomen. Op 22 maart 2016 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen; Stb. 2016, 156.
12 Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, d.d. 29 juni 2018, aangenomen door de Tweede Kamer op 7 maart 2019.
13 Omgevingsregeling; Stcrt. 2019 56288.
14 H.A.J. Gierveld, ‘De stand van zaken van de stelselherziening: een nieuw regeerakkoord’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2017, nr. 4. Zie ook brief min IenW inzake Voortgang stelselherziening omgevingsrecht, d.d. 21 december 2018.
15 Besluit van 20 maart 2023 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet , Stbl. 2023, 89 d.d. 22 maart 2023
16 C.D. Palm-van Heest en M. van der Vliet, ‘De stand van de stelselherziening: de regelgeving weer een stap verder’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, juni 2017, nr. 3.
17 Zie beantwoording EK Kamervragen, ingediend op 26 januari 2022 n.a.v. de invoering van de Omgevingswet, d.d. 2 februari 2022, p. 78.
