Vandaag treedt een nieuwe noodverordening in werking waarin een aantal coronamaatregelen zijn versoepeld. Veel blijft echter ook bij het oude, bepalingen uit noodverordening 29 april worden integraal overgenomen. De noodverordening verdient niet bepaald de schoonheidsprijs vinden noodrechtspecialist Adriaan Wierenga en hoogleraar Recht en Samenleving Jan Brouwer. Zij hebben verschillende aanbevelingen gedaan om deze aan te passen. Om welke aanbevelingen gaat het? Is er aan dit verzoek aan het Veiligheidsberaad gehoor gegeven? En wat mogen we verwachten van de komende Spoedwet die het instrument van de noodverordening gaat vervangen? We spraken met beide specialisten over deze kwesties.
Na wat voor thuiswerkers bekende video-opstartproblemen raken we in gesprek met Adriaan Wierenga en Jan Brouwer. Beide autoriteiten op het gebied van het recht zijn geen onbekenden van Omgevingsweb. In april gaven zij het Webinar ‘Coronacrisis en noodrecht’. Ook schreven ze voor het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid de blogreeks ‘Coronacrisis en het recht’, die ook te lezen is op deze portal. In de afgelopen weken heeft de noodverordening nogal wat stof doen opwaaien. Het begon allemaal met de voorstellen die verschillende juristen deden om de noodverordening van 16 maart, die zij problematisch vonden, aan te passen. Brouwer en Wierenga schreven hun suggesties op in de voorgenoemde blogreeks. Hierin schrijven zij dat de noodverordening multi-interpretabel is. Ook zou deze ingaan tegen de grondwet.
‘Dat hij op verschillende manieren te interpreteren is, heeft eigenlijk te maken met de begrippen die gebruikt worden’, vertelt Adriaan Wierenga. ‘Er wordt bijvoorbeeld gesproken over ‘evenementen’, ‘groepen’ en over ‘samenkomsten’, maar wat dan het verschil daartussen is dat wordt niet helemaal duidelijk. Ook is men niet consistent. Er staat in de bepaling over groepsvorming bijvoorbeeld nergens dat je niet met drie of meer personen samen mag zijn. Er staat alleen maar dat als je een groep vormt met meer dan twee personen, je een afstand van anderhalve meter tot elkaar moet bewaren. Dit betekent dat je oneindig grote groepen zou mogen vormen als je maar voldoende afstand van elkaar houdt. Maar dat is niet de bedoeling, schijf dat helder op zodat de burger weet waaraan hij toe is.’ Het multi-interpretabele karakter van de noodverordening leidt tot veel onduidelijkheden. ‘Iedereen roept maar wat, van de minister-president tot de voorzitters van de veiligheidsregio’s.’ Jan Brouwer haalt een voorbeeld aan uit Amsterdam: ‘Ik zag pas een interview met de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, burgemeester Halsema. In Amsterdam zou een samenscholingsverbod gelden. ‘Dat staat echt niet in de noodverordening.’
Op welke manier druist de noodverordening in tegen de Grondwet? Brouwer legt uit dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de lead heeft bij het aanpakken van een crisis zoals deze. Hij heeft in deze alleen geen wetgevende bevoegdheid, dus geeft hij aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s een opdracht om een noodverordening te maken. ‘In de bevoegdheidsbepaling van die voorzitters van de veiligheidsregio’s staat dat zij in die noodverordening mogen afwijken van de wet, maar níet van de Grondwet. Dus dat is heel duidelijk. Maar wat doen de voorzitters van de veiligheidsregio’s? Zij maken op alle mogelijke manieren bepalingen die inbreuk maken op onze Grondwet. Weliswaar met de beste bedoelingen, maar het kan gewoon niet.’
Er komen tal van vrijheden ter sprake die volgens Wierenga en Brouwer worden beperkt: de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van demonstreren, de vrijheid van vergaderen, de vrijheid van onderwijs. ‘En er wordt inbreuk gemaakt op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, in de volksmond te boek staande als het recht op privacy.’ Hoe dat zit? ‘Dit gebeurt door mensen in een zorginstelling te verbieden bezoek te ontvangen. En ook thuis mag je geen bezoek ontvangen, wat alle samenkomsten ook bij ons thuis zijn verboden. Met name met dat laatste hadden we toch wel enige problemen: dat grijpt wel heel diep in op het recht op privacy. Dat kan je niet doen in een noodverordening. En dan heeft men de noodverordening ook nog zodanig opgesteld dat ‘toezichthouders’ het recht hebben om te controleren achter de voordeur. Maar die noodverordeningsbevoegdheid geeft níet de mogelijkheid om op grondrechten inbreuk te maken.’
In blog 9 en blog 10 van de reeks ‘Coronacrisis en het recht’ hebben Wierenga en Brouwer destijds een aantal suggesties gedaan hoe je de noodverordeningen beter op zou kunnen stellen. Zo stelden ze voor om de onbepaaldheid van het begrip ‘samenkomsten’ in art. 2.2. te wijzigen en om de volgorde van de artikelen 2.1 en 2.2 om te draaien. Dan opent de noodverordening met verreweg de belangrijkste gedragsregel: de afstandsregel, zo schrijven ze in hun blog. ‘Ja, dat hadden we ook gezegd: begin daar dan mee. Dat is het allerbelangrijkste artikel.’, legt Wierenga uit. ‘En dan hoef je het ook niet meer te herhalen in bijvoorbeeld het verbod op godsdienstige bijeenkomsten van minder dan 30 man. Nee, dat moet altijd.’
Ook zouden de verboden volgens Wierenga en Brouwer in begrijpelijker taal moeten worden gesteld. ‘Het moet voor iedereen duidelijk zijn wat verboden is’, zegt Wierenga. ‘Het lex certa-beginsel schrijft dat voor, anders is het niet redelijk om een burger te bestraffen.’
Op 29 april is er een nieuwe noodverordening ingegaan. Hierin is iets duidelijker opgeschreven dat alle samenkomsten verboden zijn, meent Brouwer. ‘In de oude verordening stond een definitie waar werkelijk geen touw aan vast te knopen was. Misschien dat wij het nog net zouden kunnen’, zegt Brouwer lachend. ‘Maar verder ook echt niemand’, vervolgt hij. ‘Die definitie was zó moeilijk dat toen Grapperhaus bij de persconferentie daar een vraag over kreeg, hij niets beter wist te doen dan die voor te lezen en hakkelend en stotend over de finish te komen. Ik vind dat nog steeds een prachtig voorbeeld van hoe wetgeving níet moet luiden. Ik bedoel, als zelfs de minister van justitie er niet uitkomt maar zich moet beperken tot het voorlezen van die ingewikkelde tekst. Wie zijn wij dan om niet-juristen, gewone niet juridisch onderlegde burgers, aan een dergelijke tekst te houden?’ ‘Met het oog hierop hebben wij hele concrete suggesties gedaan waardoor eenvoudig een aantal problemen zouden verdwijnen.’, zo vat Wierenga het samen.
Naast Wierenga en Brouwer hebben ook andere juristen destijds suggesties gedaan hoe je de noodverordeningen beter op zou kunnen stellen. ‘In de nieuwe verordening zijn die voor ons om onbegrijpelijke redenen niet overgenomen. Dat valt te betreuren.’, zegt Wierenga. ‘Het is niet dat wij iets anders willen, we doen slechts suggesties om het helderder op te schrijven.’
‘Mag ik daar nog even op inhaken?’, zegt Jan Brouwer. ‘Het is precies wat Adriaan zegt. Er zijn dus nu allerlei opsporingsambtenaren die bekeuringen uitschrijven voor gedragingen die niet strafbaar zijn. We hebben het afgelopen week een beetje geïnventariseerd. Ik geef je een voorbeeld: In een kapperszaak worden mensen aangetroffen. De kapper kan daarvoor worden bekeurd, die mag immers tot vandaag geen contactberoep uitoefenen. Maar de klanten die een half uur na elkaar binnen komen, overtreden de noodverordening niet. Toch krijgen ook de bezoekers een boete van 400 euro opgelegd.’
Aan de intonatie van beide specialisten tijdens het interview blijkt duidelijk hoezeer de kwestie van de noodverordening hen raakt. Het woord ‘gedrocht’ valt. Jan Brouwer blijkt zich al langere tijd op te winden over de noodverordening. Adriaan Wierenga was eerder wat terughoudend, vertelt hij. Inmiddels geldt dat niet zo meer. ‘Het zal professor Brouwer ook opvallen als hij mij hoort praten. We zijn nu zoveel weken verder en als ik dan zie hoe men omgaat met de suggesties, ook hele concrete voor niet-juristen begrijpelijke verbeteringen in leesbaarheid en om de lading te dekken die je hier wilt hebben... Ja, dan vind ik dat op een gegeven moment toch wel kwalijk worden, de verordening in deze vorm maar voort te laten bestaan.’
Hoe nu verder? ‘Het is toch echt aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s om verbeteringen te gaan aanbrengen, daar is inmiddels nu langzaamaan wel voldoende tijd voor geweest. Het gaat immers nog wel even duren voordat er een duurzaam fundament komt: de komende Spoedwet.’, zegt Wierenga. Ondanks dat men het ‘gedrocht’ laat voortbestaan, lijken beiden welwillend te blijven in het doen van suggesties. Een oplossing voor nu zou kunnen zijn om de Wet publieke gezondheid aan te passen, zo schreven ze recent in een bijdrage voor het Nederlands Juristenblad. Ze leggen uit dat deze wet nu nog is toegespitst om maatregelen ten aanzien van mensen die ziek zijn, of waarvan verdacht wordt dat ze ziek zijn. Maar als deze ook wordt toegespitst op gezonde mensen dan is er een wettelijke basis nodig om grondrechten te beperken ‘De noodverordening hoort een kort lapmiddel te zijn, een noodverband.’, aldus Wierenga. ‘Je kunt betogen dat je daar even gebruik van mag maken, omdat aan de andere kant het grondrecht van het recht op leven speelt, dat de overheid ook moet beschermen, maar dat is maar even vol te houden.’ ‘We pleiten in dat stukje voor die wettelijke basis.’, vertelt Brouwer. ‘Ook kaarten we aan dat de voorzitters van de veiligheidsregio’s nu op geen enkele manier democratisch worden gecontroleerd.’
Het werd al even genoemd: de komende Spoedwet. Deze zal de noodverordening uiteindelijk gaan vervangen. Wat kunnen we verwachten van deze Spoedwet? ‘We weten op het moment nog niet hoe die er precies uit gaat zien.’, aldus Jan Brouwer. ‘Wij hebben wat suggesties gedaan, maar het is aan regering en parlement hoe die wet er uiteindelijk uit gaat zien.’
Of de problemen binnenkort opgelost zijn? Zo snel blijkt het niet te zullen gaan. ‘Het gaat wel even duren voordat er een meer duurzaam fundament komt, zo vertelt Wierenga. ‘Ja, deze Spoedwet zie ik niet heel snel komen hoor’, vult Brouwer hem aan. ‘We hebben nu recent een aantal andere spoedwetten aangenomen. Maar er liggen weer allerlei principiële besluiten aan deze Spoedwet ten grondslag. Voorlopig zullen we nog wel even te maken houden met deze noodverordeningen.’ Hoelang dat zal duren? Brouwer vat zijn gedachten daarover half grappend als volgt samen: ‘Ik ben heel benieuwd wat er eerder is: het vaccin of de wet.’
Door Priscilla van der Perk en Monique Boer
In dit interview wordt duidelijk dat de noodverordening veel uitdagingen met zich meebrengt. Dieper ingaan op de materie rondom het spanningsveld van maatregelen en grondrechten? Of bent u bijvoorbeeld benieuwd hoe er wél mag worden gehandhaafd? Adriaan Wierenga en Jan Brouwer vertellen u meer tijdens de komende online cursussen ‘Verdieping Coronacrisis en het noodrecht: maatregelen’ en ‘Verdieping Coronacrisis en het noodrecht: handhaving’ van Omgevingsweb.
