Op 23 maart jl. heeft de Minister van Veiligheid en Justitie in een persconferentie aangegeven dat het Veiligheidsberaad gevraagd zal worden om verschillende nadere maatregelen te treffen in verband met het coronavirus. Hoe zit het in dat kader met het huisrecht?
Door de minister is in de persconferentie aangekondigd dat het binnenshuis niet is toegestaan om daar met meer dan drie personen buiten het eigen gezin aanwezig te zijn. Deze maatregel staat nu overigens niet meer in de lijst van maatregelen opgenomen, maar de mogelijkheid bestaat nog steeds dat deze maatregel wel zal gaan gelden.
In een noodverordening zou in dat geval opgenomen kunnen worden dat buiten het eigen huishouden niet meer dan drie andere personen in de woning aanwezig mogen zijn. Kan deze bepaling gehandhaafd worden als die in de noodverordening wordt opgenomen? Op 23 maart jl. heb ik hierop een toelichting gegeven op NPO Radio 1 (24 maart, Een Vandaag, 16.48 uur) waarbij ik ben uitgegaan van de hypothese dat een dergelijke bepaling kan worden vastgelegd in de noodverordening.
De eerste vraag die gesteld kan worden is of er door het vastleggen van bovengenoemde bepaling in een noodverordening een inbreuk mag worden gemaakt op artikel 12 van de Grondwet. In dat artikel staat -kort gezegd- opgenomen dat het binnentreden in een woning alleen geoorloofd is in gevallen bij of krachtens de wet bepaald. Voor het binnentreden is voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen. Ook moet er een verslag worden gemaakt.
De grondslag die de Minister heeft genoemd voor het vaststellen van de noodverordening is artikel 39 van de Wet Veiligheidsregio’s juncto artikel 175 en 176 Gemeentewet dan wel artikel 7 Wet Publieke gezondheid.
De vraag die kan worden gesteld is of voornoemde artikelen een voldoende basis bieden om inbreuk te maken op artikel 12 van de Grondwet. Dit bespreek ik in het tweede deel van dit blog onder het kopje “Inbreuk artikel 12 Grondwet mogelijk?”.
In het navolgende ga ik uit van de hypothese dat bovengenoemde verbodsbepaling mag worden opgenomen in een noodverordening. De volgende vraag is of er bij een indicatie dat dit verbod wordt overtreden, kan worden binnengetreden in de woning.
Op grond van artikel 149a Gemeentewet kan de raad bij verordening de bevoegdheid tot binnentreden verlenen. Deze bevoegdheid staat vaak in de APV opgenomen, maar er zijn ook gemeentes waar de bevoegdheid in een aparte verordening staat opgenomen. In mijn vorige blog schreef ik al dat de voorzitters van de veiligheidsregio’s die ex artikel 39 Wet Veiligheidsregio’s een noodverordening vaststellen deze bevoegdheid niet hebben. Wel hebben zij de bevoegdheid om een noodverordening vast te stellen.
In artikel 5:27 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht staat opgenomen dat door het bestuursorgaan aangewezen personen toegang tot elke plaats hebben voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is.
In artikel 1 en artikel 2 van de Algemene Wet op het Binnentreden staan vormvoorschriften opgenomen voor het binnentreden.
In het eerste lid van artikel 1 staat opgenomen dat degene die bij of krachtens de wet belast is met opsporing van strafbare feiten en of enig ander onderzoek (…) en uit dien hoofde een woning binnentreedt verplicht is om zich:
voorafgaand te legitimeren; en
mededeling te doen van het doel van het binnentreden.
Daarnaast moet:
vooraf toestemming worden gevraagd voor het binnentreden en;
dat de toestemming moet blijken aan degene die wenst binnen te treden.
Op de eerste twee eisen van voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden bestaat een uitzondering als de naleving van deze verplichtingen naar redelijke verwachting ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van personen of goederen, feitelijk onmogelijk is dan wel naar redelijke verwachting de strafvordering schaadt. In dat geval gelden deze verplichtingen, slechts voor zover de naleving daarvan in die omstandigheden kan worden gevergd.
Wat als de bewoner van het huis nu geen toestemming geeft? In dat geval is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechtelijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in de woning zonder toestemming van de bewoner.
In artikel 3 van de Algemene Wet op het Binnentreden staat opgenomen dat de machtiging kan worden gegeven door
de advocaat-generaal bij het ressortsparket;
de officier van justitie;
de hulpofficier van justitie.
Vervolgens staat opgenomen dat voor zover de wet niet anders bepaalt de burgemeester bevoegd is tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.
Voor de machtiging zelf geldt dat die slechts wordt gegeven indien het doel waartoe wordt binnengetreden het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist.
De machtiging zelf moet worden gegeven voor het binnentreden in één in de machtiging te noemen woning. Zo nodig kan in de machtiging worden bepaald dat zij tevens geldt voor ten hoogste drie andere afzonderlijk te noemen woningen (artikel 5 Awbi).
De machtiging moet ook het doel van het binnentreden omschrijven. Bovendien dient de machtiging gedagtekend en ondertekend te zijn (artikel 6 Awbi). De burgemeester moet als de machtiging wordt afgegeven daarin apart beslissen of van de machtiging tussen middernacht en zes uur ’s ochtends, dan wel bij afwezigheid van de bewoner gebruik mag worden gemaakt. Het binnentreden moet onder de genoemde, voor de bewoner extra bezwarende omstandigheden, ‘dringend noodzakelijk’ zijn (artikel 7 Awbi).
Conform het bepaalde in lid 3 van artikel 3 van de Algemene Wet op het Binnentreden is een machtiging niet vereist indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden. Hiermee kan volgens de Memorie van Toelichting bij dit artikel worden gedacht aan bijvoorbeeld een inbreker die op heterdaad wordt betrapt waarbij er geen tijd is om de bewoner om toestemming te vragen om binnen te treden. Ook kan er worden gedacht aan een direct gevaar. Het enkel aanwezig zijn van elektrocutie en brandgevaar bij een hennepplantage is echter volgens jurisprudentie weer onvoldoende om te kunnen binnentreden.
Kortom met voorafgaande legitimatie, de mededeling van de reden van het bezoek een machtiging of toestemming van de bewoner is binnentreden toegestaan indien wordt uitgegaan van de hypothese dat een inbreuk op artikel 12 van de Grondwet is toegestaan.
Inbreuk artikel 12 Grondwet mogelijk?
Om te beoordelen of middels de noodbevoegdheden een inbreuk kan worden gemaakt op artikel 12 van de Grondwet bespreek ik eerst de achtergrond van de noodbevoegdheden. Sinds wanneer zijn deze noodbevoegdheden in de wet opgenomen? Waar bestaan de noodbevoegdheden uit en is bij de parlementaire behandeling stil gestaan bij een eventuele inbreuk op een Grondrecht?
De noodbevoegdheden staan sinds 1851 in de Gemeentewet opgenomen. De reden daarvoor was dat bij grote ongeregeldheden, crises en ongelukken een ambt aanwezig moet zijn dat de orde handhaaft. De uitzonderlijke omstandigheden noodzaken en rechtvaardigen dan dat voor enige tijd wordt afgeweken van geldend recht.[1]
De noodbevoegdheden die in de Gemeentewet staan, zijn de noodverordening en het noodbevel.
De burgemeester is in geval van (onder meer) ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden of van rampen bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht.[2] Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Dit kan door middel van een noodverordening of een noodbevel gebeuren.[3]
Een noodverordening is een naar buiten werkende, voor herhaalde toepassing vatbare regel, die uitgaat van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet. Het betreft een algemeen verbindend voorschrift. Mijn collega Pien Schotman heeft een blog geschreven over de vraag welke rechtsmiddelen openstaan tegen een noodverordening.
Een (nood)bevel is een gericht tot een of meer personen en is een concreet besluit.
In de Eerste en Tweede Kamer zijn bij de behandeling van wet in 1851 de grondrechten vrijheid van vergadering, betoging en de uitingsvrijheid in relatie tot deze noodbevoegdheden besproken. De regering stelde in eerste instantie dat de Grondwet uitoefening van deze grondrechten mogelijk maakte “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”. Dit staat er –volgens de Memorie van Toelichting- niet aan in de weg dat in uitzonderlijke situaties de burgemeester op grond van een noodmaatregel grondrechten beperkt, mits de noodmaatregelen tot doel hebben de orde te handhaven. De Kamer leverde hierop kritiek. In reactie hierop stelde de regering dat de beperkingsclausules en de jurisprudentie enige ruimte bieden om beperking van artikel 6, lid 2 (godsdienstvrijheid), 7, lid 3 (vrijheid van meningsuiting) en 9, lid 2 (recht op vergadering en betoging) Grondwet mogelijk te maken. Artikel 175 en 176, kunnen als een wettelijke toepassing van de gedelegeerde beperkingsbevoegdheid worden beschouwd.[4]
Bij de grondwetsherziening van 1983 is door de regering aangegeven dat in uitzonderingsgevallen de beperking van een grondrecht die niet is terug te voeren op een basis in de Grondwet, gerechtvaardigd kan zijn. De grondslag hiervoor is de redelijke uitleg van grondrechten. Wel moet dit beperkt blijven tot hoogst uitzonderlijke situaties en moet hier (zeer) terughoudend mee worden omgegaan (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, 3, p. 20-22).[5]
In de literatuur wordt gesteld dat gelet op het feit dat de andere grondrechten tijdens de parlementaire behandeling niet aan bod zijn gekomen en de wettekst van artikel 175-176 Gemeentewet te algemeen is om als basis te fungeren voor de niet genoemde grondwettelijk beschermde grondrechten.[6] Ook zou een inbreuk niet mogelijk zijn omdat de inbreuk, in casu op het huisrecht, niet specifiek wordt omschreven in de artikelen 149a,175 en 176 Gemeentewet.[7]
Twee recente uitspraken bevestigen dat op grond van een noodbevel woningen kunnen worden gesloten. Als de maatregelen tot doel hebben om de orde te handhaven kunnen deze volgens de jurisprudentie voorzien in een inbreuk op artikel 12 Grondwet.
Op grond van een noodbevel is het in ieder geval mogelijk gebleken om woningen te sluiten waar zich bijvoorbeeld geweldsincidenten hebben voorgedaan. In die kwesties wordt over het algemeen een bevel tot sluiting van de woning gecombineerd met een gebiedsverbod. Wel moet het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel daarbij in acht worden genomen.[8]
De afweging die in de jurisprudentie bij de toepassing van het noodbevel wordt gemaakt is de volgende:
“Gelet op de verregaande inbreuk die het noodbevel maakt op de grondrechten van eisers en hun kinderen, dient evenwicht te worden gezocht tussen de bescherming van het algemeen belang, in dit geval het voorkomen van ernstige wanordelijkheden, en de te respecteren grondrechten van eisers en hun kinderen. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 175 van de Gemeentewet kan worden afgeleid dat verweerder bij het geven van bevelen de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht moet nemen. Het geven van een noodbevel is pas aan de orde wanneer gewone middelen niet voorhanden of toereikend zijn (subsidiariteit). Voorts mogen de genomen maatregelen niet ingrijpender zijn dan in de gegeven situatie vereist om het gevaar te beperken (proportionaliteit).”[9][10]
OPNEMEN MOGELIJK?
In mijn vorige blog schreef ik al dat de bestuursdwangbevoegdheid uit artikel 149a van de Gemeentewet niet is toegekend aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Op grond van deze bevoegdheid kan niet worden binnengetreden in woningen als de noodverordening door de voorzitter van de veiligheidsregio is vastgesteld. Wel is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan –kort gezegd- de artikelen 175 en 176 Gemeentewet.
Van belang voor de bevoegdheid tot binnentreden in woningen is dat in artikel 62 van de Wet op de Veiligheidsregio’s een aparte bepaling voor het binnentreden van elke plaats staat opgenomen. Dit binnetreden mag gebeuren door de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio, de commissaris van de Koning, de brandweercommandant en het door hem aangewezen ter plaatse dienstdoende personeel van de brandweer, de directeur publieke gezondheid en het door hem aangewezen ter plaatse dienstdoende personeel van de GHOR alsmede de door Onze Minister aangewezen ambtenaren.
In de Memorie van Toelichting bij dit artikel staat het volgende opgenomen: “In verband met het grondwettelijk beschermd huisrecht van de bevoegdheid tot binnentreden in woningen niet willekeurig of lichtvaardig gebruik te worden gemaakt. Het belang waarmee het binnentreden is gediend moet opwegen tegen het belang van het beschermen van het huisrecht. Daarnaast moet de wijze van uitoefening van de bevoegdheid tot binnentreden voldoen aan de eis van proportionaliteit. Daarbij gaat het erom dat de inbreuk op het huisrecht niet groter is dan in het concrete geval noodzakelijk. Deze voorwaarden voor het binnentreden zijn tot uitdrukking gebracht door de clausule dat alleen binnengetreden kan worden voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van de taak van de binnentredende ambtenaar nodig is. Hoewel de toetsing aan het redelijkheidscriterium met name een rol speelt bij het binnentreden van woningen – daarbij is immers het grondwettelijk beschermd huisrecht in het geding – wordt deze toetsing in elk geval van binnentreden verplicht gesteld.”
De eisen die gelden als artikel 63 van de Wet op de veiligheidsregio’s wordt toegepast zijn dezelfde eisen die gelden bij het binnentreden op grondslag van bijvoorbeeld een noodbevel. Wel lijkt het raadzaam om ook aan de eisen uit de Algemene Wet op het Binnentreden te voldoen door vooraf te legitimeren en het doel van het bezoek mee te delen. Van belang is wel dat in de Wet op de Veiligheidsregio geen sanctie is gesteld op het overtreden van de noodverordening. De vraag kan dan ook gesteld worden of er een boete kan worden opgelegd als op basis van dit artikel wordt binnengetreden.
Voorts is van belang om in het oog te houden dat een noodverordening niet mag voorzien in een bevoegdheid die al in de gemeentelijke regels staat opgenomen zoals een APV. Het samenscholingsverbod staat in de meeste APV’s al opgenomen. Dat verbod ziet overigens niet op het samenscholen n woningen. Ook staat er in de meeste APV’s al de bevoegdheid voor de burgemeester opgenomen om een verblijfsontzegging op te leggen als iemand de openbare orde heeft geschonden of de veiligheid in gevaar heeft gebracht. Er wordt dan het verbod uitgevaardigd om zich gedurende in het verbod aan te geven tijden op een in het verbod aan te geven plaats of plaatsen te begeven.
Gelet op het feit dat een inbreuk op een Grondrecht beperkt moet blijven tot hoogst uitzonderlijke situaties en hier (zeer) terughoudend mee worden omgegaan (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, 3, p. 20-22) is het maar de vraag of een noodverordening een bepaling mag bevatten dat het al dan niet op straffe van een boete niet is toegestaan om met meer dan drie personen buiten het eigen gezin in een woning aanwezig te zijn. Dit zal in ieder geval goed gemotiveerd moeten worden. Wel zou de voorzitter van de veiligheidsregio als daartoe aanleiding bestaat een noodbevel kunnen vaststellen gecombineerd met een boete. Dat is toegestaan als de bepaling over de verblijfsontzegging in de APV daar niet al in voorziet. Als niet aan het bevel wordt voldaan zou alsnog binnengetreden kunnen worden als aan de voorwaarden van de Algemene Wet op het binnentreden wordt voldaan.
Tot slot hoop ik dat het binnentreden in woningen niet nodig zal zijn en dat een ieder de aanwijzingen van de Minister zal opvolgen.
[1] M.A.D.W. de Jong e.a. Orde in de openbare orde, Kluwer: Deventer 2017. Pagina 64.
[2] Artikel 175 lid 1 Gemeentewet.
[3] Rechtbank Noord Nederland 20 februari 2020, ECLI: NL:RBNNE:2020: 763.
“In de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4275, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet volgt dat tussen noodbevelen en noodverordeningen een verschil in karakter bestaat. Noodbevelen hebben een ad hoc, en geen algemeen, karakter en ze zijn gericht op een direct feitelijk resultaat in een concreet geval. Noodverordeningen hebben een ander karakter. Zij behelzen algemene regels en brengen voor enige tijd verandering in de rechtssituatie van burgers (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, B, p. 37-38). Verder zijn noodverordeningen naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en kunnen ze voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen. Aan de omstandigheden van het concrete geval komt relevante betekenis toe wat betreft de keuze voor het uitvaardigen van een noodbevel of voor het vaststellen van een noodverordening (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 18).”
[4] M.A.D.W. de Jong e.a. Orde in de openbare orde, Kluwer : Deventer 2017. Pagina 64.
[5] J.G Brouwer en A.J. Wierenga noot bij Rechtbank Gelderland 8 februari 2019 ECLI:NL:RBGEL:2019:479, AB 2020, 58.
[6] M.A.D.W. de Jong e.a. Orde in de openbare orde, Kluwer : Deventer 2017. Pagina 64.
[7] R. Boesveld, GST 1996, 7032, 7 juni 1996.
[8] Rechtbank Gelderland 8 februari 2019 ECLI:NL:RBGEL:2019:479. Vzr. Rechtbank Rotterdam 13 maart 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:2054,
[9] Rechtbank Gelderland 8 februari 2019 ECLI:NL:RBGEL:2019:479
[10] Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 117, nr. 3.
