Blog 1 Gebiedsontwikkeling: Instrumenten om te sturen op gebiedsontwikkeling.

Om richting en duiding te geven aan deze enorme opgave, schrijven de advocaten van ons team Vastgoed & Overheid dit jaar een uitgebreide blogreeks over gebiedsontwikkeling. In meerdere blogs leiden wij u langs de verschillende fasen van het proces: van de eerste beleidsmatige keuzes en overheidssturing, tot de praktische uitvoering en uiteindelijk de afwikkeling van eventuele geschillen tijdens of na de bouw. Deze eerste blog vormt de aftrap van onze reeks.

Sturing op gebiedsontwikkeling
De rijksoverheid, provincies en gemeentes hebben verschillende instrumenten om te sturen op woningbouw. Sturen heeft doorgaans niet de vorm van ‘verplichten’, maar van ‘uitnodigen’ of ‘faciliteren’. Het is namelijk juridisch erg ingewikkeld om als overheid een bouwplicht op te leggen.[4] Het uitnodigen of faciliteren gebeurt door in beleidsdocumenten, zoals een omgevingsvisie of programma, vast te leggen dat (in een bepaald gebied) woningbouw moet plaatsvinden. Deze beleidsdocumenten zijn niet bindend voor derden (zoals ontwikkelaars); zij gelden binnen de overheid als leidraad voor het uitoefenen van andere bevoegdheden.[5] Deze beleidsdocumenten vinden vervolgens hun weg naar documenten die derden wél binden, zoals het omgevingsplan (de set van regels over de fysieke leefomgeving binnen een gemeente). 

In deze blog bespreken we de voornaamste instrumenten voor sturing op gebiedsontwikkeling: de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. We sluiten de blog af met project STOER en de Wet Versterking regie volkshuisvesting die als doel hebben om gebiedsontwikkeling te vereenvoudigen.

Omgevingsvisie
Er zijn drie bestuursorganen die omgevingsvisies vaststellen: (1) de gemeenteraad, (2) provinciale staten en (3) de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.[6] Deze bestuursorganen leggen in hun omgevingsvisie voor diens grondgebied[7] vast (kortweg) wat de staat is van de fysieke leefomgeving en wat die staat moet worden.[8] Zo ontstaat een lappendeken van beleidsdocumenten, die samen een integrale beleidsvisie op de ontwikkeling van Nederland vormen. Vrijwel alle bestuursorganen sturen in hun omgevingsvisie aan op meer grootschalige woningbouw. Zo staat er in de Nationale Omgevingsvisie dat er tot 2035 circa 1,1 miljoen woningen gerealiseerd moeten worden zodat in elk segment van de woningmarkt voldoende woningen zijn.[9] Op decentraal niveau is die woningbouwambitie ook terug te vinden. Zo staat in de Omgevingsvisie provincie Utrecht dat in de provincie tot 2040, 133.200 tot 165.700 woningen bijgebouwd moeten worden en staat in de Beleidsnota Wonen in Utrecht (onderdeel van de Omgevingsvisie Utrecht) dat in Utrecht 3.000 zelfstandige woningen per jaar gebouwd worden. Zoals we aan het begin van deze blog schreven, zijn de omgevingsvisies niet bindend. Het zijn beleidsdocumenten die vaak de basis vormen voor de inzet van andere instrumenten. Eén van die instrumenten is het programma.

Overheden zetten de komende jaren stevig in op de herontwikkeling van bedrijventerreinen en versnelling van woningbouw.

Programma
Programma’s zijn, net als de omgevingsvisie, beleidsdocumenten. Zij verschillen van omgevingsvisies, omdat zij een uitwerking bevatten van het te voeren beleid.[10] Zij zijn daarmee vaak een stap concreter dan de omgevingsvisie en worden dan ook vastgesteld door het bestuur van een overheidslaag (zoals: het college van burgemeester en wethouders), niet door het democratisch gelegitimeerde orgaan (de gemeenteraad). Voor sommige onderwerpen verplicht de Omgevingswet dat een programma wordt vastgesteld, zoals een programma voor het beperken van omgevingslawaai van wegen en spoorwegen[11] of om de waterkwaliteit te borgen.[12] Hoewel voor woningbouw (nog) geen verplicht programma is voorgeschreven (zie ook hierna over de Wet versterking regie volkshuisvesting), zien we in de praktijk dat er verschillende programma’s voor de grootschalige aanleg van nieuwe woningen zijn vastgesteld. Zo is in 2022 het nationaal Programma Woningbouw vastgesteld, dat voorschrijft dat grootschalige woningbouw versterkt moet worden door onder andere meer regie voor dergelijke initiatieven te geven aan de rijksoverheid,[13] aan te sturen op versnelling van woningbouw[14] en aan te sturen op meer grootschalige woningbouw[15]. Een ander voorbeeld is het Provinciaal Programma Wonen en Werken 2025 van de Provincie Utrecht. In dat programma is op gemeentelijk niveau inzichtelijk gemaakt hoeveel woningen nodig zijn en gerealiseerd kunnen worden tot en met 2030[16]. Ook wordt genoemd welke randvoorwaarden de provincie wil stellen aan de te realiseren woningen[17].

De omgevingsvisie(s) en de geconcretiseerde beleidsdoelen in programma’s vinden op hun beurt weer een weg naar wél juridisch bindende documenten, zoals de omgevingsverordening of het omgevingsplan. In deze blog bespreken wij slechts het omgevingsplan, omdat het omgevingsplan in veel juridische procedures over gebiedsontwikkeling centraal staat. 

Omgevingsplan
De gemeenteraad van elke gemeente stelt een omgevingsplan vast met daarin de regels over de fysieke leefomgeving.[18] Onderdeel daarvan kan zijn dat het omgevingsplan bepaalde gebruiksvormen toestaat of verbiedt, waaronder ook ‘wonen’. Op die manier kan de gemeenteraad erop aansturen dat op een bepaalde locatie woningen (of andere gebruiksvormen) mogen komen. De gemeenteraad moet daarbij wel rekening houden met de omgeving. De regels uit het omgevingsplan moeten namelijk strekken tot een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’,[19] waaronder ook wordt begrepen dat sprake moet zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.[20] Dat betekent kortweg dat nabij nieuwe woningen wel goed gewoond moet kunnen worden. Dit legt meteen één van de grootste uitdagingen van gebiedsontwikkeling in de woningbouw bloot: waar is nog de ruimte waar veel woningen goed ingepast kunnen worden in de omgeving? Deze vraag is het onderwerp van veel juridische procedures: geregeld komen omwonenden of nabijgelegen bedrijven op tegen wijzigingen van het omgevingsplan waarmee de komst van nieuwe woningen mogelijk wordt gemaakt.

Project STOER
Dat er veel juridische procedures worden gestart tegen wijzigingen van het omgevingsplan (of verlening van omgevingsvergunningen) is al lang onderwerp van het maatschappelijke en politieke debat. Dergelijke procedures kunnen namelijk voor een aanzienlijke vertraging van woningbouw zorgen. Om die reden is het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening gestart met het project ‘Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving’ (STOER). Project STOER draait om het vinden van manieren om woningbouw te versoepelen, om zo de doelen uit het regeerakkoord van kabinet-Schoof te halen. Op 10 juli 2025 verscheen het eindrapport dat is opgesteld als onderdeel van dit project. De adviesgroep adviseert om verschillende maatregelen te nemen om de doorlooptijd van bezwaar- en beroepsprocedures tegen woningbouwprojecten te verkorten. Een aantal van deze aanbevelingen klinken ons op dit moment nog vooral ‘stoer’ in oren, zoals het inzetten van AI voor het uitvoeren van juridisch onderzoek of het opstellen van verweerschriften en zelfs uitspraken.[21] Andere aanbevelingen, zoals het zoveel mogelijk naleven van de wettelijke beslistermijn in bezwaarprocedures tegen omgevingsvergunningen[22] en parallel plannen, komen op ons niet altijd haalbaar, maar wel wenselijk over. In een kamerbrief van 10 oktober 2025 heeft het kabinet aangegeven aan de slag te gaan met het merendeel van de adviezen uit het eindrapport. 

Wet Versterking regie volkshuisvesting
De Wet Versterking regie volkshuisvesting is ontworpen om de centrale regie over woningbouw te versterken, met als hoofddoel het structurele woningtekort in Nederland te verkleinen. De wet verplicht gemeenten en provincies tot het vaststellen van bindende volkshuisvestingsprogramma’s en concrete prestatieafspraken over woningbouw, waardoor overheden beter kunnen sturen op locatiekeuzes en samenwerkingen in gebiedsontwikkelingsprocessen. Daarnaast biedt de wet het Rijk het instrumentarium om – indien nodig – in te grijpen als decentrale overheden onvoldoende presteren. Ook moet de wet leiden tot snellere duidelijkheid van de rechter in procedures. Bij woningbouwprojecten vanaf 12 woningen komt er één gang naar de rechter. Bij deze projecten doet de bestuursrechter binnen zes maanden uitspraak, het beroep wordt versneld behandeld en de redenen van het beroep moeten sneller zijn ingediend. De tijdswinst kan volgens de rijksoverheid oplopen tot een jaar. Door de verschillende maatregelen wordt het mogelijk om woningbouwopgaven sneller, integraler en planmatiger in bestaande en nieuwe gebiedsontwikkelingen te realiseren. Daarmee draagt de Wet Versterking regie volkshuisvesting direct bij aan de versnelling en kwaliteit van gebiedsontwikkelingsprojecten in Nederland.

Samenvatting
In deze blog gaven wij een inleiding in gebiedsontwikkeling en enkele van de instrumenten die bestuursorganen hebben om hierop aan te sturen. 

In de volgende twee blogs die gaan over deze eerste fase van gebiedsontwikkeling staat het voeren van grondbeleid en vormen van samenwerkingsmodellen voor gebiedsontwikkeling centraal. 

[1] Zie bijvoorbeeld de handreiking ‘Gebiedstransformatie op bedrijventerreinen en kantorenlocaties’ van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
[2] Zie ‘Regeerprogramma, Uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet’, van 13 september 2024, door kabinet-Schoof, bladzijde 5.
[3] Zie het ‘Het kan wél, Uitvoeringsprogramma 2025-2030’, door D66, bladzijde 29.
[4] Zie de kamerbrief van de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 juni 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 34 682, nr. 164, bladzijdes 16 en 17.
[5] Zie artikel 2.2 Omgevingswet en de memorie van toelichting daarbij (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, bladzijdes 397, 398 en 443 tot en met 446).
[6] Zie artikel 3.1 Omgevingswet.
[7] Zie artikel 3.1 Omgevingswet
[8] Verplichte onderdelen van de omgevingsvisie zijn: (1) een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, (2) de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied en (3) de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. Zie artikel 3.2 Omgevingswet.
[9] Zie de Nationale Omgevingsvisie, bladzijdes 28, 51 en 52.
[10] Zie artikel 3.5 Omgevingswet.
[11] Zie artikelen 3.6, lid 1, 3.8, lid 1, en 3.9, lid 1, onder b, Omgevingswet.
[12] Zie artikel 3.9, lid 2, Omgevingswet.
[13] Zie het Programma Woningbouw, bladzijdes 17 tot en met 21.
[14] Zie het Programma Woningbouw, bladzijdes 21 tot en met 32.
[15] Zie het Programma Woningbouw, bladzijdes 22 tot en met 35.
[16] Zie paragrafen 3.1.1, 3.1.2 en 3.2 van het Provinciaal Programma Wonen en Werken 2025.
[17] Zie paragraaf 3.1.3 van het Provinciaal Programma Wonen en Werken 2025.
[18] Zie artikel 2.4 Omgevingswet.
[19] Zie artikel 4.2 Omgevingswet.
[20] Zie Rb. Zeeland-West-Brabant 30 september 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:6534.
[21] Zie paragraaf 14.8 van het eindrapport van project STOER.
[22] Zie paragraaf 14.2 van het eindrapport van project STOER.

Gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling in de praktijk
Gebiedsontwikkelingen zijn vaak complexe opgaven, die vragen om regie, samenwerking tussen verschillende vakgebieden en een zorgvuldige inzet van juridische en financiële instrumenten. Beleidsmedewerkers, economen, adviseurs en ontwikkelaars krijgen daarbij te maken met uiteenlopende belangen, complexe regelgeving en maatschappelijke ambities. Wij zien dan ook dat de betrokken partijen zich vaak laten adviseren en dat, zonder goed advies, gebiedsontwikkelingen veel vertraging kunnen oplopen, meer kosten en geregeld zelfs tot procedures leiden.

In de praktijk spelen met name de volgende juridische vraagstukken:

• Grondbeleid en grondverwerving
  Hoe houdt u regie op grondposities en welke risico’s kleven aan actief/passief grondbeleid?

• Keuze en samenhang van juridische uitvoeringsinstrumenten
  Welke instrumenten zet u wanneer in, zoals het omgevingsplan, de BOPA, het projectbesluit, het voorkeursrecht en onteigening, en hoe verhouden deze zich tot elkaar?

• Natuur- en milieubeperkingen
  Hoe gaat u om met stikstof, flora- en faunaonderzoeken en mogelijke vertragingen in de planvorming?

• Kostenverhaal en financiële haalbaarheid
  Wanneer is publiekrechtelijk kostenverhaal mogelijk en wanneer privaatrechtelijk, en hoe borgt u financiële bijdragen die juridisch houdbaar zijn?

• Samenwerking tussen publieke partijen en marktpartijen
  Hoe organiseert u publiek-private samenwerking zonder in strijd te komen met aanbestedings- of staatssteunregels?

• Overgang van planvorming naar realisatie
  Waar liggen de juridische risico’s in de (voorfase van de) bouw, bij de toepassing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en bij schade tijdens of na de bouw? En, indien mogelijk, op welke manier kunnen deze risico’s worden gemitigeerd? 

Op deze themapagina vindt u artikelen, publicaties en webinars die ingaan op deze vraagstukken. De bijdragen bieden juridische duiding en praktische handvatten voor beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering.

Regelmatig publiceren wij blogs en organiseren wij webinars. Hieronder vindt u een overzicht van de (reeds gepubliceerde of nog te verschijnen) blogs en een overzicht van onze webinars.

De blogreeks:

• Inleiding: instrumenten Ow om te sturen op gebiedsontwikkeling. Doorwerking regels.

• Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling.

• Instrumenten grondverwerving: het voorkeursrecht.

• Inzet planologische instrumenten – omgevingsplan/bopa/projectbesluit.

• Instrumenten grondverwerving: onteigening.

• Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – stikstof.

• Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – flora en fauna.

• Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal publiekrechtelijk.

• Gebiedsontwikkeling en financiële bijdragen.

• Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal privaatrechtelijk.

• Gebiedsontwikkeling en gronduitgifte.

• Gebiedsontwikkeling en aanbestedingsrecht/staatssteun.

• Gebiedsontwikkeling en anterieure overeenkomst.

• Gebiedsontwikkeling en de Woo.

• Gebiedsontwikkeling en de voorfase van de bouw, deel 1.

• Gebiedsontwikkeling en de voorfase van de bouw, deel 2.

• Gebiedsontwikkeling en financieringsvormen.

• Gebiedsontwikkeling en Wkb.

• Gebiedsontwikkeling en schade tijdens en na de bouw.

De webinars:
De webinars vinden verdeeld over het jaar plaats. Zodra u zich voor een webinar kunt aanmelden, zullen wij de link op deze pagina plaatsen.

Datum

Onderwerp

Aanmelden

3 maart 2026

Oriëntatiefase/inventarisatiefase

31 maart 2026
 

Keuzefase instrumenten/
sturingsmechanisme

7 mei 2026

Stikstof en natuur

8 september 2026

Kostenverhaal

29 september 2026

Gronduitgifte & aanbesteding

27 oktober 2026

Woo

17 november 2026
 

Voorfase van de bouw & 
financieringsvormen

15 december 206

Wkb en schade tijdens en na de bouw

Vragen
Heeft u vragen of wilt u sparren over gebiedsontwikkeling? Maak kennis met ons team van experts.