Blogreeks Gebiedsontwikkeling - deel 8: Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – flora en fauna

De Omgevingswet biedt verschillende juridische instrumenten om flora en fauna te beschermen en zo de biodiversiteit te versterken. In deze blog nemen wij het juridische kader stap voor stap door. We staan stil bij het onderscheid tussen de vergunningplicht voor een flora- en fauna-activiteit en de bredere zorgplicht, bij de doorwerking van soortenbescherming in ruimtelijke besluiten en bij de vereisten voor vergunningverlening. We sluiten af met praktische aandachtspunten voor initiatiefnemers in het gebiedsontwikkelingsproces.

Flora- en faunabescherming als juridisch kader voor gebiedsontwikkeling
Soortenbescherming raakt gebiedsontwikkeling op twee niveaus. Allereerst is er het niveau van de ruimtelijke besluiten: kan een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”) wel worden vastgesteld of verleend als beschermde soorten in het geding zijn? Daarnaast is er het uitvoerende niveau: de vergunningplicht en de zorgplicht die gelden op het moment dat de feitelijke werkzaamheden plaatsvinden.

1. Op het niveau van ruimtelijke besluiten gold onder het oude recht de zogeheten uitvoerbaarheidstoets.[2] De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) hanteert daarbij een vaste drietrapstoets: (1) is het aannemelijk dat ter plaatse een beschermde soort voorkomt, (2) is het aannemelijk dat ten aanzien van die soort schadelijke handelingen zullen plaatsvinden, en (3) is het aannemelijk dat voor die handelingen toestemming kan worden verleend. Dat hoeft geen zekerheid te zijn – onzekerheden zijn toelaatbaar – maar de aannemelijkheid moet wel deugdelijk zijn onderbouwd. Voor gebiedsontwikkeling betekent dit in de praktijk dat de juridische haalbaarheid van het project al op planningniveau moet worden aangetoond: een gebiedsontwikkelingsproject dat de uitvoerbaarheidstoets niet doorstaat, loopt al in de planfase juridisch vast. Het is de vraag hoe de toets aan de soortenbeschermingsbepalingen onder de Omgevingswet door de Afdeling zal worden beoordeeld. De verwachting is dat de ‘oude’ lijn blijft gelden en de uitvoerbaarheidstoets als onderdeel van het criterium van evenwichtige toedeling van functies aan locaties (EFTAL) van kracht zal zijn.
    
2. Op het uitvoerende niveau gelden twee soorten regels: enerzijds de omgevingsvergunningplicht voor activiteiten met gevolgen voor beschermde flora en fauna, anderzijds de specifieke zorgplicht. Beide verplichtingen kunnen gelijktijdig van toepassing zijn en vullen elkaar in de praktijk aan.

De omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit
Een flora- en fauna-activiteit is elke activiteit met mogelijk gevolgen voor van nature in het wild levende dieren of planten. Door deze ruime definitie valt vrijwel iedere ruimtelijke ingreep in de buitenruimte in beginsel onder dit kader. Denk bijvoorbeeld aan projecten waarbij grond wordt geroerd of bebouwing wordt gesloopt of opgericht op een locatie waar wilde dieren of planten voorkomen: al deze activiteiten kwalificeren als flora- en fauna-activiteit. 

Artikel 5.1, lid 2, onder g, van de Omgevingswet bepaalt dat het verboden is een aangewezen beschermde flora- en fauna-activiteit zonder vergunning te verrichten. Dit verbod is nader uitgewerkt in het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”). Het Bal maakt daarbij onderscheid tussen drie categorieën beschermde soorten: vogels, strikt beschermde soorten (zoals vleermuizen) en overige soorten (zoals de das en de veldmuis).

Een vergunning is  pas nodig als aan twee voorwaarden tegelijk is voldaan. Ten eerste moet in het gebied een beschermde soort aanwezig zijn, of de vaste rust- of verblijfplaats daarvan. Ten tweede moet de activiteit een schadelijke handeling vormen, zoals het opzettelijk vangen, doden of verstoren van dieren, of het beschadigen of vernielen van nesten of rustplaatsen. In de praktijk start de beoordeling meestal met een quickscan door een ecoloog: een combinatie van literatuuronderzoek en een kort veldbezoek. Kan de aanwezigheid van beschermde soorten daarna nog steeds niet worden uitgesloten, dan volgt een uitgebreider natuurwaardenonderzoek. Daarbij is van belang dat de initiatiefnemer de vergunningplicht kan voorkomen door voldoende mitigerende maatregelen te treffen die het negatieve effect volledig wegnemen – bijvoorbeeld door werkzaamheden buiten de broedperiode uit te voeren of vooraf vleermuiskasten te plaatsen. Alleen als de nadelige effecten volledig worden voorkomen, vervalt de vergunningplicht.

Blijkt uit het onderzoek dat negatieve gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, dan mag de activiteit in beginsel niet plaatsvinden

De beoordelingsregels voor vergunningverlening
Wanneer de initiatiefnemer vaststelt dat een vergunning vereist is, gelden strikte beoordelingsregels op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”). Het bevoegd gezag hanteert daarbij een driestappenstructuur:

1. Alternatieven
   Er mag geen andere bevredigende oplossing zijn dan het uitvoeren van de activiteit. Deze toets lijkt sterk op de alternatieventoets binnen het stikstofkader en vraagt om een nauwkeurige motivering dat geen andere maatregel beschikbaar is waarmee het nagestreefde doel op een bevredigende manier kan worden bereikt.[3] Financiële haalbaarheid mag daarbij worden meegewogen, maar mag niet leidend zijn.[4] In de gebiedsontwikkelingscontext betekent dit concreet dat bij de locatiekeuze en inrichtingsvarianten ook de soortenbeschermingsconsequenties moeten worden betrokken.
    
2. Afwijkingsgronden
   De activiteit moet steunen op een wettelijk erkende grond, zoals volksgezondheid en openbare orde, bescherming van flora en fauna, of – voor gebiedsontwikkelingsprojecten relevant – dwingende redenen van groot openbaar belang. In het kader van woningbouw heeft de Afdeling eerder geoordeeld dat sprake kan zijn van een dwingende reden van groot openbaar belang bij projecten die regionaal voorzien in een woningbehoefte. Ook projecten die van belang zijn voor de nationale economie[5] of grote sportevenementen, zoals de Grand Prix in  Zandvoort[6] zijn als zodanig aangemerkt. Het belang moet publiek, zwaarwegend en voldoende gemotiveerd zijn, en moet opwegen tegen de te beschermen natuurwaarde. Initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingsprojecten moeten deze afweging onderbouwen met een concrete, kwantitatieve analyse.
    
3. Staat van instandhouding
   Door de activiteit mag de staat van instandhouding van de soort niet verslechteren. Dit betekent dat de soort op de locatie op de lange termijn moet kunnen blijven voortbestaan, dat het natuurlijk verspreidingsgebied niet kleiner wordt en dat het leefgebied groot genoeg blijft of elders adequaat wordt ingericht. Cruciaal is dat cumulatieve effecten – de gecombineerde gevolgen van meerdere projecten in het gebied – in de beoordeling moeten worden betrokken.[7]

De zorgplicht: de permanente ondergrens voor gebiedsontwikkeling
Naast de vergunningplicht geldt altijd de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 van het Bal. Deze zorgplicht is breed van reikwijdte. Zij geldt voor iedereen – burgers, ondernemers en overheid – die een flora- en fauna-activiteit verricht en is dus niet beperkt tot vergunningplichtige handelingen. Ook soorten waarvoor geen strikte bescherming geldt, vallen onder de zorgplicht. Voor gebiedsontwikkelingsprojecten betekent dit dat de zorgplicht van toepassing is op álle partijen die feitelijk werkzaamheden uitvoeren: van ontwikkelaar en aannemer tot de gemeente als opdrachtgever van projecten in de openbare ruimte.

De zorgplicht vraagt van de initiatiefnemer een driedelig handelingspatroon: vooraf onderzoeken, tijdens de uitvoering monitoren en bij problemen ingrijpen. Vóór de start van de werkzaamheden moet worden onderzocht of beschermde soorten aanwezig zijn, hoe kwetsbaar zij zijn en wat de mogelijke gevolgen van de activiteit zijn. De maatstaf is wat iemand in redelijkheid kan weten, doen of nalaten; extreme eisen worden dus niet gesteld.[8] Blijkt uit het onderzoek dat negatieve gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, dan mag de activiteit in beginsel niet plaatsvinden. Alleen als het achterwege laten van de activiteit onredelijk is, mag de activiteit toch doorgaan, maar dan moeten wel alle noodzakelijke maatregelen worden genomen om de negatieve gevolgen te voorkomen. Tijdens de uitvoering vindt vervolgens monitoring plaats om te controleren of de getroffen maatregelen het beoogde effect hebben.[9] Treden ondanks alles toch nadelige gevolgen op, dan moeten aanvullende maatregelen worden getroffen om deze gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. In de context van gebiedsontwikkeling is het verstandig om de verplichtingen uit de zorgplicht contractueel vast te leggen in afspraken met aannemers en uitvoerende partijen, zodat ook op uitvoerend niveau de naleving is geborgd.

Bij overtreding van de zorgplicht kan het bevoegd gezag handhavend optreden. Daarvoor is nodig dat sprake is van een evidente schending van de zorgplicht én dat ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen.[10] Het beginsel van handhaving geldt onverkort: in principe moet het bevoegd gezag altijd optreden tegen overtredingen, tenzij sprake is van een bijzonder geval, zoals concreet zicht op legalisatie of een schending van het gelijkheidsbeginsel.[11] Dit betekent dat handhaving een gebiedsontwikkeling in een gevorderd stadium kan stilleggen; dit onderstreept de noodzaak van tijdige en goede naleving.

Conclusie en aandachtspunten
Flora- en faunabescherming kan een gebiedsontwikkeling niet alleen vertragen, maar zelfs volledig tot stilstand brengen. Het juridische kader is veeleisend, de rechterlijke toetsing streng en de zorgplicht speelt bij élke activiteit in de buitenruimte – óók als geen vergunning nodig is. Voor initiatiefnemers zijn in het bijzonder de volgende aandachtspunten van belang:

1. Voer zo vroeg mogelijk in het planproces een quickscan uit. Soortenbescherming bepaalt of en hoe een gebiedsontwikkeling juridisch haalbaar is en welke vergunningstrajecten moeten worden doorlopen. Hoe later het onderzoek plaatsvindt, hoe groter de kans op onverwachte blokkades in een laat stadium – juist wanneer planning en investeringen al vergevorderd zijn.
2. Houd er rekening mee dat mitigerende maatregelen de vergunningplicht alleen laten vervallen als zij de nadelige effecten volledig wegnemen. Gedeeltelijke mitigatie is niet voldoende: zodra sprake zijn van resterende gevolgen, is alsnog een vergunning nodig. Ontwikkel de ecologische strategie daarom in de eerste plaats rond afdoende preventieve maatregelen.
3. Zorg voor een zorgvuldig gemotiveerde driestappentoets bij vergunningverlening: alternatievenafweging, afwijkingsgrond en staat van instandhouding moeten elk afzonderlijk overtuigend worden onderbouwd. Betrek daarbij steeds de cumulatieve effecten van meerdere projecten binnen het gebiedsontwikkelingsgebied.
4. Vergeet de zorgplicht niet, ook als geen vergunningplicht geldt. De zorgplicht heeft een zelfstandige betekenis en verplicht tot onderzoek, mitigatie en monitoring vóór, tijdens en ná de werkzaamheden – ongeacht de aard of omvang van de activiteit. Het is daarbij raadzaam de naleving van de zorgplicht expliciet te borgen in contractuele afspraken met uitvoerende partijen.

Flora- en faunabescherming stelt gebiedsontwikkeling voor complexe juridische en feitelijke uitdagingen. Wij denken graag met u mee over een passende strategie voor uw project en adviseren u over de haalbaarheid van uw plannen in het licht van de geldende regelgeving en de meest recente jurisprudentie.

[1] Zie bijv. Rb Midden-Nederland 12 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4883.
[2] Zie bijv. ABRvS 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3603; ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2466
[3] ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2587.
[4] ABRvS 2 oktober 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:8229.
[5] ABRvS 8 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3968; ABRvS 26 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3915; ABRvS 29 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR8370.
[6] Rb. Noord-Holland 12 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:6790; ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2588.
[7] ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1160.
[8] Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, Staatsblad 2021, nr. 22, pagina 230-231.
[9] Artikel 11.27, lid 2, onder e, van het Bal. 
[10] Rechtbank Midden-Nederland 13 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4910.
[11] Rechtbank Noord-Nederland 12 juni 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:2278.

Gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling in de praktijk
Gebiedsontwikkelingen zijn vaak complexe opgaven, die vragen om regie, samenwerking tussen verschillende vakgebieden en een zorgvuldige inzet van juridische en financiële instrumenten. Beleidsmedewerkers, economen, adviseurs en ontwikkelaars krijgen daarbij te maken met uiteenlopende belangen, complexe regelgeving en maatschappelijke ambities. Wij zien dan ook dat de betrokken partijen zich vaak laten adviseren en dat, zonder goed advies, gebiedsontwikkelingen veel vertraging kunnen oplopen, meer kosten en geregeld zelfs tot procedures leiden.

In de praktijk spelen met name de volgende juridische vraagstukken:

• Grondbeleid en grondverwerving
  Hoe houdt u regie op grondposities en welke risico’s kleven aan actief/passief grondbeleid?
• Keuze en samenhang van juridische uitvoeringsinstrumenten
  Welke instrumenten zet u wanneer in, zoals het omgevingsplan, de BOPA, het projectbesluit, het voorkeursrecht en onteigening, en hoe verhouden deze zich tot elkaar?
• Natuur- en milieubeperkingen
  Hoe gaat u om met stikstof, flora- en faunaonderzoeken en mogelijke vertragingen in de planvorming?
• Kostenverhaal en financiële haalbaarheid
  Wanneer is publiekrechtelijk kostenverhaal mogelijk en wanneer privaatrechtelijk, en hoe borgt u financiële bijdragen die juridisch houdbaar zijn?
• Samenwerking tussen publieke partijen en marktpartijen
  Hoe organiseert u publiek-private samenwerking zonder in strijd te komen met aanbestedings- of staatssteunregels?
• Overgang van planvorming naar realisatie
  Waar liggen de juridische risico’s in de (voorfase van de) bouw, bij de toepassing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en bij schade tijdens of na de bouw? En, indien mogelijk, op welke manier kunnen deze risico’s worden gemitigeerd? 

Op deze themapagina vindt u artikelen, publicaties en webinars die ingaan op deze vraagstukken. De bijdragen bieden juridische duiding en praktische handvatten voor beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering.

Regelmatig publiceren wij blogs en organiseren wij webinars. Hieronder vindt u een overzicht van de (reeds gepubliceerde of nog te verschijnen) blogs en een overzicht van onze webinars.

De blogreeks:

• Inleiding: instrumenten Ow om te sturen op gebiedsontwikkeling. Doorwerking regels.
• Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling.
• Energieaansluitingen
• Instrumenten grondverwerving: het voorkeursrecht.
• Inzet planologische instrumenten – omgevingsplan/bopa/projectbesluit.
• Instrumenten grondverwerving: onteigening.
• Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – stikstof.
• Rol van natuur in gebiedsontwikkeling – flora en fauna.
• Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal publiekrechtelijk.
• Gebiedsontwikkeling en financiële bijdragen.
• Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal privaatrechtelijk.
• Gebiedsontwikkeling en gronduitgifte.
• Gebiedsontwikkeling en aanbestedingsrecht/staatssteun.
• Gebiedsontwikkeling en anterieure overeenkomst.
• Gebiedsontwikkeling en de Woo.
• Gebiedsontwikkeling en de voorfase van de bouw, deel 1.
• Gebiedsontwikkeling en de voorfase van de bouw, deel 2.
• Gebiedsontwikkeling en financieringsvormen.
• Gebiedsontwikkeling en Wkb.
• Gebiedsontwikkeling en schade tijdens en na de bouw.