Milieucalamiteiten met grote gevolgen voor mens en milieu komen gelukkig weinig voor in Nederland. De impact van een milieucalamiteit op het milieu en bepaalde ecosystemen kan groot zijn. Het bevoegd gezag heeft bij milieucalamiteiten verschillende handhavingsinstrumenten ter beschikking om maatregelen te (laten) treffen waarmee milieuschade kan worden voorkomen of beperkt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de handhaving van voorschriften uit de Waterwet en Wet bodembescherming met een last onder dwangsom en/of last onder bestuursdwang. Deze handhavingsinstrumenten zijn erop gericht om de overtreding te beëindigen en de gevolgen ervan zoveel als mogelijk ongedaan te maken.
Een minder bekend instrument is de Europese Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (Environmental Liability Directive 2004 (Richtlijn 2004/35/EG)) die in Nederland in titel 17.2 van de Wet milieubeheer is geïmplementeerd (hierna: ELD). De ELD biedt bij (dreigende) ernstige milieuschade verdergaande mogelijkheden voor milieuherstel dan mogelijk is als wordt gehandhaafd op basis van de Waterwet of de Wet bodembescherming. Op grond van de ELD kunnen niet alleen maatregelen worden getroffen die tot milieuherstel naar de oorspronkelijke toestand leiden (pre-injury condition), maar ook maatregelen om het tussentijdse verlies van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties (interim losses) te compenseren. In deze blogreeks gaan wij in op de inzet van de ELD bij milieucalamiteiten. In deze eerste blog geven wij een introductie tot de ELD.
De ELD is van toepassing als een bedrijfs- of beroepsmatige activiteit tot aanmerkelijke milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan leidt. Denk hierbij aan een containerschip dat een grote hoeveelheid lading verliest binnen de Nederlandse territoriale wateren of een grote brand op een industrieel complex. De ELD kan worden ingezet bij:
(dreigende) milieuschade met aanmerkelijke negatieve effecten op het bereiken of handhaven van een gunstige staat van instandhouding van door de Vogel- en Habitatrichtlijnen beschermde diersoorten en natuurlijke habitats;
(dreigende) milieuschade met aanmerkelijke negatieve effecten op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand of het ecologisch potentieel van een oppervlaktewater in de zin van de Kaderrichtlijn Water, en;
(dreigende) milieuschade in de vorm van bodemverontreiniging met een aanmerkelijk risico voor de menselijke gezondheid. Ecologische- of verspreidingsrisico’s van verontreiniging vallen hier buiten.
Omdat sprake moet zijn van een aanmerkelijk negatief effect of een aanmerkelijk risico, is bij de toepassing van de ELD sprake van een zware schadedrempel. Milieucalamiteiten met een beperkte milieuschade vallen door deze drempel niet onder de ELD. Of de ingetreden milieuschade aanmerkelijk is, wordt vastgesteld met de in bijlage I bij de ELD opgenomen criteria. Interessant om op te merken is dat de Europese Commissie in 2021 richtsnoeren heeft gepubliceerd waarmee het begrip ‘milieuschade’ nader wordt ingevuld (zie: EU Commission Notice, 2021/C 118/01).
De ELD is niet in alle vorengenoemde situaties van toepassing. Een activiteit of gebeurtenis waarvoor de aansprakelijkheid of schadevergoeding is geregeld in een in bijlage V bij ELD genoemd verdrag, valt buiten de werkingssfeer van de ELD. In Nederland is dit in artikel 17.8 Wm geïmplementeerd.
Als de (dreigende) milieuschade onder de reikwijdte van de ELD valt, moet worden bepaald onder welk aansprakelijkheidsregime de gebeurtenis die tot de schade heeft of zou kunnen leiden valt. De ELD kent twee te onderscheiden aansprakelijkheidsregimes:
voor activiteiten die in bijlage III van de ELD als gevaarlijk zijn aangemerkt, geldt een risicoaansprakelijkheid. Voor de toepasselijkheid van de ELD is irrelevant of degene die de gevaarlijke activiteit verricht schuld heeft (incl. nalatig handelen) aan de ingetreden of dreigende milieuschade. Voorbeelden van activiteiten die in bijlage III van de ELD zijn opgenomen, zijn het exploiteren van een IPPC-installatie en handelingen met afvalstoffen;
voor activiteiten die niet in bijlage III van de ELD zijn opgenomen, geldt een schuldaansprakelijkheid. De ELD is bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan die wordt veroorzaakt door een activiteit die niet in deze bijlage staat slechts van toepassing als degene die de activiteit verricht schuld of nalatigheid kan worden verweten.
Artikel 17.10 Wm biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om een beschikking op te leggen aan degene die een activiteit verricht waardoor milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan ontstaat. Met deze beschikking kan het bevoegd gezag een verplichting tot het treffen (of laten treffen) van herstelmaatregelen opleggen aan de veroorzaker van de milieuschade. Ook kan het bevoegd gezag, met een last onder bestuursdwang, op grond van de ELD zelf maatregelen treffen en de kosten verhalen op de vervuiler. In artikel 17.9 lid 3 Wm is bepaald welk bestuursorgaan voor welke milieuschade, of dreiging daarvan, bevoegd gezag is.
De beschikking die op grond van artikel 17.10 Wm kan worden genomen, kan overigens ook een verplichting opleggen tot het verstrekken van informatie over hetgeen zich heeft voorgedaan en de (mogelijke) gevolgen ervan en/of het nemen van preventieve of herstelmaatregelen.
De ELD onderscheidt zich van de rest van de milieurechtelijke handhavingsinstrumenten door de reikwijdte van een op te leggen herstelmaatregel. Herstelmaatregelen in de zin van de ELD hebben tot doel om de milieuschade te herstellen tot de referentietoestand. De referentietoestand is “de toestand waarin de natuurlijke rijkdommen of ecosysteemfuncties zich ten tijde van de schade zouden hebben bevonden indien zich geen milieuschade had voorgedaan, gereconstrueerd aan de hand van de beste beschikbare informatie” (artikel 2 lid 14 ELD). Dit ziet niet alleen op het terugbrengen van bijvoorbeeld een ecosysteem naar de toestand waarin het zich voor een milieu-incident bevond. De herstelmaatregel moet er ook op gericht zijn om het tussentijdse verlies van ecosysteemfuncties te compenseren.
De inzet van de ELD biedt bij grote milieuschade de mogelijkheid om maatregelen te treffen die erop zijn gericht om deze ecosysteemfuncties te herstellen én tussentijds verlies daarvan te compenseren. Daarmee biedt de richtlijn meer mogelijkheden voor volledig milieuherstel dan andere juridische instrumenten uit het Nederlandse milieurecht. Hierop gaan wij in het vervolg van deze blogreeks dieper in.
In deze eerste blog hebben wij een introductie op de ELD gegeven. In deel 2 van deze blogreeks zullen de op grond van de ELD te nemen herstelmaatregelen aan bod komen. In deel 3 van deze reeks gaan wij in op de compenserende herstelmaatregelen voor tijdelijk verlies van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties die op grond van de ELD kunnen worden getroffen.
Bent u als bevoegd gezag betrokken bij een milieucalamiteit? Kijk dan op www.calamiteitenapp.nl. Op deze door Pels Rijcken ontwikkelde website vindt u praktische handvatten en tips voor handhaving in crisissituaties.
