In het Klimaatakkoord ligt een flinke opgave voor wind op land. De rechtspraak over dit onderwerp staat niet stil. In deze blogreeks bespreken wij de meest in het oog springende ontwikkelingen in deze rechtspraak. Dit is het tweede deel van de blogreeks. In dit deel staan de Rijkscoördinatieregeling, de provinciale coördinatieregeling en de gemeentelijke coördinatieregeling centraal. Deze coördinatieregelingen voorzien in een stroomlijning van de besluitvormingsprocedures, waardoor wind op land sneller kan worden gerealiseerd. In de rechtspraak zijn deze coördinatieregelingen nader uitgelegd. In dit blog zetten wij de belangrijkste uitspraken voor u op een rij.
Uit de parlementaire geschiedenis bij wijziging van de Elektriciteitswet blijkt dat de doorlooptijden van de procedures rondom windenergieprojecten erg lang waren. Dit werd veroorzaakt door de verschillende vergunningprocedures, waardoor tegen één project meerdere keren bezwaar en beroep ingesteld kon worden. Om de procedures te stroomlijnen en te versnellen kan bij wet of bij besluit worden bepaald dat de Rijkscoördinatieregeling van toepassing is. Deze regeling, die is vastgelegd in artikel 3.35, eerste lid, onder c, van de Wro, houdt in dat de voor een project benodigde besluiten gezamenlijk worden voorbereid en bekendgemaakt.
Tegen deze achtergrond is specifiek voor grootschalige windenergieprojecten in artikel 9b, eerste lid, aanhef en onder a, Ew 1998 bepaald dat de Rijkscoördinatieregeling van rechtswege van toepassing is op de aanleg en uitbreiding van een productie-installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 100 MW.
De Rijkscoördinatieregeling maakt het mogelijk dat bij grootschalige windenergieprojecten (≥100 MW) het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten (bijvoorbeeld de ontheffing en de vergunning op grond van de Wnb en de benodigde omgevingsvergunningen op grond van de Wabo) gecoördineerd worden voorbereid en bekendgemaakt.
Wel is van belang dat de Rijkscoördinatieregeling enkel toegepast kan worden als het windpark kan worden aangemerkt als één productie-installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 100 MW. De term ‘productie-installatie’ is gedefinieerd in artikel 1, onderdeel ah, van de Ew 1998. De definitie luidt: “een installatie, bestaande uit één of meer productie-eenheden, voor de opwekking van elektriciteit”. Of sprake is van één productie-installatie hangt blijkens de parlementaire geschiedenis bij de Ew 1998 af van de geografische, technische, functionele of organisatorische samenhang tussen de verschillende productie-eenheden. Deze eisen zijn uitdrukkelijk niet cumulatief. Deze begrippen worden in verschillende uitspraken nader ingekleurd. Zie bijvoorbeeld: uitspraak Windpark Wieringermeer, uitspraak Windpark De Drentse Monden en Oostermoer en uitspraak Windpark N33. In deze laatste twee uitspraken wordt benadrukt dat de uitleg van het begrip “één inrichting” uit de Wet milieubeheer niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van “één productie-installatie”. In het verlengde daarvan is dus ook niet vereist dat één exploitant zeggenschap heeft over het gehele windpark om te kunnen spreken van voldoende organisatorische samenhang.
De bevoegdheid om over de (gecoördineerd voorbereide) uitvoeringsbesluiten te beslissen blijft in beginsel bij het oorspronkelijk bevoegd gezag. De Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en van Binnenlandse Zaken (BZK) kunnen echter in de plaats treden van het oorspronkelijk bevoegd gezag als het gezag een of meerdere uitvoeringsbesluiten niet (tijdig) verleent (artikel 3.36 van de Wro).
Voor windparken met een opgesteld vermogen tussen 5 en 100 MW voorziet de Elektriciteitswet in een provinciale coördinatieregeling (artikel 9f, eerste lid van de Elektriciteitswet). Om een windpark met een dergelijk opgesteld vermogen planologisch mogelijk te maken, zijn provinciale staten bevoegd een provinciaal inpassingsplan vast te stellen (artikel 9e, eerste lid, van de Elektriciteitswet). Artikel 9e, tweede lid van de Elektriciteitswet bevat een verplichting om een inpassingsplan op te stellen, indien een gemeente niet meewerkt aan het verzoek van een producent tot ruimtelijke inpassing. Een dergelijke situatie deed zich voor in de uitspraak Windpark Bijvanck. Deze verplichting doet zich slechts niet voor, indien realisering van een windpark op de beoogde locatie in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. In een dergelijke situatie zijn provinciale staten verplicht om een alternatieve locatie te zoeken en daarvoor een inpassingsplan vast te stellen.
De gemeenteraad blijft in beginsel dus bevoegd om een bestemmingsplan vast te stellen voor een windpark met een capaciteit van tussen de 5 en 100 MW. Zie daarvoor bijvoorbeeld de uitspraak Windlocatie Battenoord. In deze uitspraak bevestigde de Afdeling dat uit artikel 9e, eerste lid van de Elektriciteitswet niet volgt dat provinciale staten exclusief bevoegd zijn tot het vaststellen van een inpassingsplan voor een windpark met een capaciteit van 5 tot 100 MW. Dit had de Afdeling al eerder overwogen in haar uitspraak over Windpark Autena uit 2015.
Op gedeputeerde staten rust een verplichting om de voorbereiding en bekendmaking van de uitvoeringsbesluiten die voor de realisering van het windpark nodig zijn, te coördineren (artikel 9f, eerste lid, van de Elektriciteitswet). Deze uitvoeringsbesluiten worden genoemd in artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten. Daarbij valt te denken aan omgevingsvergunningen voor bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo) en milieu (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo) en vergunningen (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb) en ontheffingen (artikel 3.3 en 3.8 van de Wnb) op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). De Elektriciteitswet voorziet voor windparken van provinciaal belang niet in gelijktijdige coördinatie van het inpassingsplan én de uitvoeringsbesluiten. De tijdswinst die met gelijktijdige kennisgeving, terinzagelegging en bekendmaking van het (ontwerp-)inpassingsplan en de (ontwerp-)uitvoeringsbesluiten kan worden geboekt, zou daarmee verloren kunnen gaan. Om dit te voorkomen kan voor provinciale windparken alsnog een coördinatiebesluit als bedoeld in artikel 3:33, eerste lid, aanhef en onder b van de Wro worden genomen. Een dergelijke situatie deed zich voor in de uitspraak Windpark Bijvanck.
Gedeputeerde staten zijn verder bij uitsluiting van het oorspronkelijk bevoegd gezag – veelal het college van burgemeester en wethouders – bevoegd om de benodigde uitvoeringsbesluiten te nemen (artikel 9f, tweede lid van de Elektriciteitswet).
Gedeputeerde staten kunnen wel besluiten af te zien van de coördinatieplicht en van het overnemen van de bevoegdheid tot vergunningverlening (artikel 9f, zesde lid van de Elektriciteitswet). Dit is uitdrukkelijk geen delegatie of overdracht van bevoegdheid in de zin van de Provinciewet, zo oordeelde de Afdeling in de uitspraak Windlocatie Battenoord. De eisen van artikel 107 van de Provinciewet zijn daardoor niet van toepassing. De bevoegdheidsregeling neergelegd in artikel 9f, tweede lid van de Elektriciteitswet vormt een uitzondering op de algemene wettelijke bevoegdheidsregeling die voor het verlenen van omgevingsvergunningen is neergelegd in onder meer artikel 2.4 van de Wabo. Artikel 9f, zesde lid van de Elektriciteitswet biedt voor gedeputeerde staten de mogelijkheid om te bepalen dat het tweede lid niet van toepassing is. Dit betekent dat gedeputeerde staten afzien van het overnemen van de bevoegdheid tot vergunningverlening van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan, waarmee de algemene bevoegdheidsregeling zoals die onder meer is neergelegd in de Wabo weer van toepassing is. Hiertoe kan aanleiding bestaan als niet valt te verwachten dat toepassing van de bevoegdheid door gedeputeerde staten de besluitvorming zal versnellen of daaraan anderszins voordelen zijn verbonden. Hiervan kan sprake zijn als een windpark op een grondgebied van één gemeente ligt en de gemeente welwillend tegenover de realisatie van het windpark staat. Deze omstandigheden noemde de Afdeling in de uitspraak Windpark Oude Maas.
De Afdeling oordeelt in de eerdergenoemde uitspraak Windpark Bijvanck dat zij in eerste en enige aanleg bevoegd is te oordelen over besluiten die op grond van artikel 9f Elektriciteitswet gecoördineerd zijn voorbereid en bekendgemaakt. Dat blijkt uit de artikelen 9d en 9f Elektriciteitswet 1998 in samenhang bezien met artikel 3.33 Wet ruimtelijke ordening (Wro) en Bijlage 2 bij de Awb. Dat geldt óók voor één besluit – in het geval van Windpark Bijvanck een ontheffing van de Wnb – dat niet gelijktijdig met de andere besluiten is voorbereid en bekendgemaakt.
De Elektriciteitswet voorziet niet in een gemeentelijke coördinatieregeling voor windparken. Uit de eerder besproken uitspraak over Windpark Battenoord bleek al wel dat de gemeenteraad gebruik kan maken van de gemeentelijke coördinatieregeling uit artikel 3.30 van de Wro om een bestemmingsplan voor een windpark en de daarvoor benodigde uitvoeringsbesluiten gecoördineerd voor te bereiden. Daarvoor dient de gemeenteraad een coördinatiebesluit te nemen, waarbij het de keuze heeft om enkel de uitvoeringsbesluiten gecoördineerd voor te bereiden of om ook de voorbereiding van het bestemmingsplan bij de gecoördineerde voorbereiding van de uitvoeringsbesluiten te betrekken.
Uit de uitspraak Windpark Koningspleij en de uitspraak Windpark Hattemerbroek volgt dat een coördinatiebesluit (in de zin van artikel 3.30 van de Wro) van toepassing blijft op een uitvoeringsbesluit, dat later is bekendgemaakt dan de eerder (gecoördineerd voorbereide) besluiten. Er mag dus ook één besluit via de coördinatieprocedure worden behandeld. Dat is een belangrijke constatering, omdat de Afdeling daarmee in eerste en enige aanleg bevoegd is. Overigens is wel van belang dat een coördinatiebesluit (in de zin van artikel 3.30, eerste lid van de Wro) melding moet maken van concrete besluiten, vergunningen of ontheffingen die nodig zijn voor het windpark. Is dat niet het geval, dan is niet de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd, maar zal het besluit eerst langs de rechtbank moeten. Tot dit oordeel kwam de rechtbank Oost-Brabant in de uitspraak Windpark De Pals.
