In het Klimaatakkoord ligt een flinke opgave voor wind op land. De rechtspraak over dit onderwerp staat niet stil. In deze blogreeks bespreken wij de meest in het oog springende ontwikkelingen in de rechtspraak. Dit is het vierde deel van de blogreeks. In dit deel staan de ontwikkelingen rondom slagschaduw centraal. Door omwonenden wordt slagschaduw vaak als hinderlijk ervaren. Dit is met name het geval als slagschaduw op het raam van een woning valt en hiermee binnenshuis zorgt voor wisselende lichtsterktes. Bij de ontwikkeling van windparken staat slagschaduw dan ook meer dan eens in de schijnwerpers.
De Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Activiteitenregeling) stelt in artikel 3.12 de norm voor het voorkomen of beperken van slagschaduwhinder bij gevoelige objecten. Dit artikel bepaalt dat windturbines uitgerust moeten zijn met een automatische stilstandregeling. Concreet zorgt dit ervoor dat de windturbines automatisch worden afgeschakeld indien er ter plaatse van gevoelige objecten op een afstand van minder dan 12 maal de rotordiameter gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden.
Tot de slagschaduwgevoelige objecten behoren gevoelige gebouwen en terreinen, zoals genoemd in de begripsbepaling van het Activiteitenbesluit. De omschrijving in het Activiteitenbesluit sluit op zijn beurt aan bij de definities van de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder. Gevoelige gebouwen en terreinen zijn onder meer woningen, woonwagenstandplaatsen en gebouwen van onderwijs- en gezondheidsinstellingen. In de jurisprudentie is verder bepaald dat schuren en tuinen bij woningen geen geluidgevoelige bestemmingen zijn. En daarom niet (rechtstreeks) vallen onder het beschermingsbereik van artikel 3.12 Activiteitenregeling (uitspraak Windturbine in de gemeente Littenseradiel).
Uit artikel 3.12 van de Activiteitenregeling volgen verschillende criteria, voordat toepassing moet worden gegeven aan de automatische stilstandregeling. Een eerste criterium ziet op de afstand tussen de windturbine en het gevoelige object, ook wel het afstandscriterium. Dit criterium houdt in dat de afstand van de windturbine tot het gevoelige object minder dan 12 maal de rotordiameter moet bedragen. Het tweede criterium ziet op de duur van slagschaduw. De betrokken omwonende moet meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw ondervinden. In de jurisprudentie wordt dit vereenvoudigd naar maximaal 5 uur en 40 minuten slagschaduw per jaar (Windpark Greenport Venlo, r.o. 37.1) of wordt gekozen voor een strengere benadering van 6 uur slagschaduw per jaar (Windpark N33, r.o. 109.1). Daarnaast eist artikel 3.12 dat zich in de uitwendige scheidingsconstructie van het gevoelige gebouw ramen bevinden. Alleen dan ontstaat immers een hinderlijk schaduweffect.
Het is denkbaar dat een automatische stilstandvoorziening niet voldoende bescherming kan bieden. In die gevallen biedt artikel 3.12 lid 2 van de Activiteitenregeling een grondslag voor het stellen van aanvullende maatwerkvoorschriften.
De exploitanten van windparken zijn rechtstreeks gebonden aan de slagschaduwnorm uit de Activiteitenregeling. Het is daarom niet noodzakelijk dat de stilstandvoorziening in de planregels is opgenomen om aanvaardbare hinder te beperken (Windpark Weijerswold Coevorden). Het komt echter voor dat het bevoegd gezag extra bescherming tegen slagschaduwhinder wil bieden en hiervoor in aanvulling op de normen uit het Activiteitenbesluit planregels opneemt, waarin regels met betrekking tot het voorkomen van slagschaduw zijn vastgelegd (Windpark Gooyum-Houw, r.o. 26 en Windpark Oude Maas, r.o. 63.1). Voor beide windparken werd in de planregels van het bestemmings- respectievelijk inpassingsplan voorgeschreven dat op bepaalde gevoelige objecten in het geheel geen slagschaduw zal optreden.
In meerdere uitspraken brengt de Afdeling naar voren dat bij de beoordeling van slagschaduwhinder in het kader van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid kan worden aangesloten bij de vastgelegde norm voor slagschaduw in artikel 3.12 van de Activiteitenregeling (Windpark De Drentse Monden en Oostermoer r.o. 130 e.v., Windpark de Groene Delta, r.o. 16.2 en Windpark Piet de Wit).
De slagschaduwnorm is niet van toepassing als geen sprake is van een gevoelig object, zoals bedrijfsgebouwen of agrarische percelen. Ten aanzien van dergelijke objecten kunnen wel nadere eisen worden gesteld indien een goede ruimtelijke ordening dit vereist (Windpark N33). Het is daarom van belang dat het bevoegd gezag in het kader van een goede ruimtelijke ordening nagaat of sprake is van een aanvaardbare mate van slagschaduwhinder. In de praktijk vindt deze beoordeling dikwijls plaats op basis van een slagschaduwonderzoek. De vraag of de mate van slagschaduwhinder aanvaardbaar is, hangt af van lokale omstandigheden. Een omstandigheid die hierbij relevant kan zijn, is onder meer de verblijfstijd in het betreffende gebouw/op het terrein. In de uitspraak over Windpark De Drentse Monden en Oostermoer acht de Afdeling de effecten van slagschaduw op de aldaar gevestigde kantoren, bedrijfsgebouwen, tuinen en erven niet onredelijk. De omstandigheid dat de verblijfstijd in deze niet gevoelige objecten beperkter is dan in woningen, en het verblijf op specifieke momenten plaatsvindt, wegen in dit oordeel mee (r.o. 140.2). De omstandigheden dat de slagschaduw niet lang op een locatie rust of binnen de werkruimtes niet of nauwelijks slagschaduw kan worden waargenomen, kunnen daarnaast ook een rol spelen voor het oordeel dat geen sprake zal zijn van hinder van slagschaduw (Windpark Greenport Venlo, r.o. 38).
In meerdere uitspraken wordt slagschaduw in verband gebracht met de vrees voor gezondheidsklachten. In de uitspraak over Windpark De Drentse Monden en Oostermoer van 21 februari 2018 stellen omwonenden dat de gezondheidseffecten niet (voldoende) in beeld zijn gebracht in het inpassingsplan. Volgens omwonenden is het niet voldoende dat de plantoelichting slechts benoemt dat er geen eenduidige wetenschappelijke relatie bestaat tussen gezondheid en windturbines en daarbij verwijst naar een rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) uit 2013. Het RIVM concludeert in het rapport van 2013 en in een later rapport van 2017 dat er “geen bewijs bestaat voor directe gezondheidseffecten” (r.o. 189.1). De Afdeling volgt het RIVM hierin. En overweegt dat de argumenten van omwonenden geen aanleiding geven om te twijfelen aan de bevindingen in de rapporten. Deze lijn wordt nog eens bevestigd in een uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 over Windpark Blauw, r.o. 23.1.
Met het groeiend aantal windparken in ons land komt het voor dat bestaande slagschaduwduur toeneemt door de komst van meer windturbines in de omgeving. De neergelegde norm voor slagschaduw uit artikel 3.12 van de Activiteitenregeling biedt geen bescherming tegen dergelijke cumulatieve situaties en geldt slechts per inrichting. Desalniettemin is een onderzoek naar cumulatie van slagschaduw relevant. In de uitspraak over Windpark Geefsweer doet zich een cumulatieve situatie van slagschaduw voor. Een van de omwonende ondervindt slagschaduwhinder van een bestaande windturbine en vreest dat met de komst van het toekomstige windpark de slagschaduwduur toeneemt. Omwonende voert daarom aan dat niet langer sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Op een cumulatieve situatie is de in artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling neergelegde norm voor slagschaduw niet van toepassing. Dat betekent concreet dat de cumulatieve situatie niet genormeerd is. De Afdeling is wel van oordeel dat moet worden getoetst of de cumulatieve slagschaduwduur bij de woning uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Geen verrassend oordeel, gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over cumulatieve geluidsbelasting (zie de uitspraak van de Afdeling over Windpark Weijerswold Coevorden). Om voldoende zorgvuldig een besluit te nemen, zal daarom bij de besluitvorming over de realisatie van een windpark moeten worden bezien wat de totale cumulatieve slagschaduwduur is bij nabijgelegen woningen. Vervolgens moet worden beoordeeld of die slagschaduw uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar kan worden geacht. In de jurisprudentie is op dit moment nog niet uitgekristalliseerd welke cumulatieve slagschaduwduur aanvaardbaar is. Bij Windpark Geefsweer is de Afdeling gevraagd zelf in de zaak te voorzien door het verbinden van een voorschrift aan de omgevingsvergunning, waarin is bepaald dat Windpark Geefsweer geen slagschaduw veroorzaakt op de woning van appellant.
De uitspraak over Windpark Egchelse Heide geeft een ander voorbeeld. In deze zaak is het aspect cumulatieve slagschaduw betrokken in het slagschaduwonderzoek. In het onderzoek wordt de slagschaduw van het in geding zijnde windpark Egchelse Heide afzonderlijk, en in combinatie met het bestaande windpark Neer, beoordeeld. Interessant is dat initiatiefnemer bij de rechtbank heeft toegelicht dat er software zal worden gebruikt die mede is afgestemd op de slagschaduw die het bestaande windpark Neer veroorzaakt. Bij dreigende overschrijding van de norm door slagschaduw, al of niet mede veroorzaakt door windpark Neer, worden de windturbines van windpark Egchel automatisch stopgezet. De Afdeling geeft hier uiteindelijk geen inhoudelijk oordeel over, omdat het bestaande windpark Neer geen slagschaduw veroorzaakt op de woning van appellant.
