De Corona-uitbraak heeft het openbare leven in veel landen hard geraakt. In de Verenigde Staten en ook in Spanje is inmiddels de noodtoestand afgekondigd. Ook in Nederland zijn verstrekkende maatregelen genomen. Tot afkondiging van een noodtoestand is het in ons land nog niet gekomen maar het is niet ondenkbaar dat dit nog gaat gebeuren. Ook als dat niet het geval is, kunnen echter noodbevoegdheden die in verschillende wetten zijn opgenomen, worden geactiveerd vanwege de Corona-crisis.
De komende tijd zullen wij geregeld blogberichten publiceren die verband houden met de publiekrechtelijke gevolgen van het Corona-crisis (zie ook ons blogbericht van 12 maart 2020 ‘Wat kunnen de gemeente en de veiligheidsregio doen om de Corona-crisis beteugelen?’). In dit blogbericht zoomen wij in op de bevoegdheid om een noodtoestand af te kondigen. Wie is daartoe bevoegd? Wanneer kan van deze bevoegdheid gebruik gemaakt worden? En wat zijn de juridische gevolgen hiervan?
De mogelijkheid tot het afkondigen van de noodtoestand is geregeld in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Deze wet vindt zijn grondslag in artikel 103 lid 1 Grondwet. Volgens deze bepaling stelt de wetgever regels over de gevallen waarin “ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid” een uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd en over de gevolgen daarvan. Het gaat om een verstrekkende wetgevende bevoegdheid. De wetgever mag afwijken van de reguliere bevoegdheidsverdeling van de besturen van provincies, gemeenten, openbare lichamen als bedoeld in artikel 132a en waterschappen. Ook kan hij afwijken van een aantal klassieke grondrechten, zoals de vrijheid van godsdienstvrijheid (voor zover uitgeoefend buiten gebouwen en besloten plaatsen), vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging en de vrijheid van vergadering en betoging (artikel 103 lid 2 Grondwet).
De noodtoestand wordt afgekondigd bij besluit van de regering (koninklijk besluit), op voordracht van de Minister-President. Dat kan gebeuren als “buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken”. Wanneer is dat het geval? Het moet gaan, zo blijkt uit de wetgeschiedenis, om een situatie waarin een vitaal belang bedreigd wordt en waarin de normale bevoegdheden ontoereikend zijn om het probleem op te lossen. Onder ‘vitale belangen’ vallen bijvoorbeeld de fysieke veiligheid, de handhaving van de openbare orde en de economische veiligheid (TK 2003–2004, 29 514, nr. 3, p. 5). Wij kunnen ons goed voorstellen dat de Corona-uitbraak in Nederland, gezien de (potentiële) omvang en ernst ervan, zo’n situatie oplevert.
De wet kent twee vormen van noodtoestand: de ‘algemene’ en de ‘beperkte’ noodtoestand. Zij sluiten elkaar uit: wanneer de algemene noodtoestand wordt afgekondigd terwijl de beperkte noodtoestand van kracht was, eindigt die beperkte noodtoestand automatisch (“van rechtswege”) en omgekeerd.
In diverse wetten zijn bepalingen opgenomen die buiten werking gesteld zijn. Wanneer de (beperkte) noodtoestand wordt uitgeroepen, worden die bepalingen “geactiveerd”. Het wordt daarmee mogelijk om bevoegdheden uit te oefenen die er in een normale toestand niet zijn.
Het verschil tussen de beperkte en de algemene noodtoestand zit in het scala van bevoegdheden dat daarmee in werking gesteld wordt. Voor de algemene noodtoestand zijn dat meer bepalingen dan bij de beperkte noodtoestand (al is er ook veel overlap). De bepalingen die in werking worden gesteld in het geval van het afroepen van de beperkte noodtoestand staan opgesomd op lijst A behorend bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Op lijst B staan de bepalingen vermeld die geactiveerd worden bij de algemene noodtoestand.
Wij merken op dat deze bepalingen ook geactiveerd kunnen worden zonder dat de (beperkte) noodtoestand wordt afgeroepen. De betreffende wetten bieden in het geval van buitengewone omstandigheden namelijk ook de mogelijkheid hun bevoegdheden voor noodsituaties te activeren bij afzonderlijk koninklijk besluit. De (beperkte) noodtoestand biedt echter als voordeel dat de bevoegdheden van lijst A of B allemaal tegelijkertijd, met één koninklijk besluit, in werking worden gesteld. Uiteraard hoeven de geactiveerde bevoegdheden vervolgens niet (allemaal) gebruikt te worden. De mogelijkheid om dat te doen staat dan in ieder geval open en de bevoegdheden kunnen uitgeoefend worden zodra de situatie daartoe aanleiding geeft.
Ter illustratie een greep uit de bevoegdheden die geactiveerd kunnen worden door de afkondiging van een noodtoestand. De Minister van Justitie en Veiligheid en de commissaris van de Koning zijn bevoegd het vertoeven in de open lucht te beperken (Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag). De Minister van Economische Zaken en Klimaat is bevoegd om regels te stellen over het hamsteren van goederen (Hamsterwet). De Minister van Infrastructuur en Waterstaat kan de sluiting van havens bevelen (Havennoodwet). De commissaris van de Koning kan de burgemeesters in zijn provincie in een concreet geval de nodige aanwijzingen geven inzake rampenbestrijding en de minister van Justitie en Veiligheid kan de commissaris van de Koning op zijn beurt opdragen dat te doen (Wet veiligheidsregio’s).
Door Anita van den Berg, Jan van der Grinten en Jutta Wijmans
