Wist je dat je soms ook zonder vergunningplicht rekening moet houden met planten en dieren? De Omgevingswet kent namelijk niet alleen vergunningplichten, maar ook een zorgplicht: iedereen die een flora- en fauna-activiteit uitvoert, moet negatieve gevolgen zoveel mogelijk voorkomen of herstellen. Die zorgplicht houdt dus in dat je bij alle flora- en fauna-activiteiten zorgvuldig moet omgaan met flora en fauna, óók als er geen vergunning nodig is. In het tweede deel van de blogreeks Soortenbescherming onder de Omgevingswet leggen Dominique de Haas en Thirza Jonkers uit hoe die zorgplicht werkt, wanneer deze geldt en wat dit betekent in de praktijk.
Leefgebieden van dieren en planten staan steeds vaker onder druk door menselijke activiteiten en externe invloeden. Het behoud van plant- en diersoorten is dan ook een belangrijk aandachtspunt binnen de huidige wetgeving. De Omgevingswet biedt verschillende juridische instrumenten om flora en fauna effectief te beschermen. Deze regels en maatregelen dragen bij aan het bevorderen van biodiversiteit – een thema dat zowel ecologisch als juridisch steeds urgenter wordt. De recente discussies rond de bescherming en het eventueel afschieten van de wolf in Nederland[1] of de aanwezigheid van beschermde soorten binnen of in de nabijheid van beoogde woningbouwlocaties[2] illustreren hoe actueel en complex soortenbescherming is, waarbij ecologische belangen, veiligheid, maatschappelijke opgaves en juridische kaders samenkomen.
Maar hoe werkt het soortenbeschermingsrecht precies? Wanneer is een vergunning verplicht? En hoe kun je voorkomen dat een vergunning nodig is voor een woningbouwproject? Moet je altijd bang zijn om de nieuwe zorgplicht te overtreden? En hoe werkt het soortenbeschermingsrecht door in ruimtelijke besluiten, zoals een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA)? In deze serie beantwoorden we deze vragen (en meer!) en zetten we kort de basics van het soortenbeschermingsrecht in het kader van ruimtelijke ontwikkelingen (dus bijvoorbeeld die woningbouwlocaties) op een rij. In dit tweede deel: de specifieke zorgplicht bij het verrichten van een flora- en fauna-activiteit.
Specifieke zorgplicht
Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet gold in Nederland de plicht om voldoende zorg in acht te nemen voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.[3] Onder de Omgevingswet is gekozen voor een algemene zorgplicht[4] en een aantal specifieke zorgplichten die concreter zijn[5]. De algemene zorgplicht is niet van toepassing als er een specifieke zorgplicht geldt,[6] waaronder de zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten als geregeld in artikel 11.27 van het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”).[7] Deze specifieke zorgplicht sluit inhoudelijk aan bij de zorgplicht die onder het oude recht gold[8] en bepaalt dat iedereen (burgers, ondernemers of overheid) die een flora- en fauna-activiteit uitvoert negatieve gevolgen moet voorkomen, beperken of ongedaan maken. De zorgplicht geldt dus niet alleen voor activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit is vereist, maar voor álle activiteiten die mogelijk negatieve effecten kunnen hebben voor in het wild levende dieren of planten. Ook hun directe leefomgeving, foerageergebied, rust- en voortplantingsplaats en plaatsen voor het grootbrengen van jongen worden door de specifieke zorgplicht beschermd.[9] De zorgplicht biedt ook bescherming aan soorten waarvoor geen ‘strikte bescherming’ in de zin van specifieke soortenbeschermingskaders van toepassing is. Dit betekent dat een overtreding van de zorgplicht nog steeds aan de orde kan zijn, ook als is vastgesteld dat er geen sprake is van een overtreding van de omgevingsvergunningplicht.[10]
Let op! De definitie van flora- en fauna-activiteit is ruim. Een flora- en fauna-activiteit wordt in de Omgevingswet gedefinieerd als een activiteit met mogelijke gevolgen voor van nature in het wild levende dieren of planten. Door de brede formulering van flora- en fauna-activiteit is het bij nagenoeg alle activiteiten in de leefomgeving nodig om te controleren of er soorten aanwezig zijn, en welke soorten dat zijn. Het is zelden van tevoren uit te sluiten dat een activiteit onder deze definitie valt.
Voorafgaand aan het verrichten van de flora- en fauna-activiteit geldt op grond van de zorgplicht de verplichting om na te gaan of er aanwijzingen zijn voor de aanwezigheid van dieren, planten of hun habitats.[11] Ook moet worden nagaan wat de kwetsbaarheid is van de dieren, planten of habitats en wat de mogelijke gevolgen zijn van het verrichten van de activiteit. Hiervoor is in de meeste gevallen – net als bij de omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit - ecologisch onderzoek vereist (zie deel 1). In dit kader is het bepalend of alle zorg is betracht die in redelijkheid had mogen worden verwacht om op de hoogte te (kunnen) zijn van de aanwezigheid van soorten. Daadwerkelijke wetenschap van de aanwezigheid is niet vereist.[12] Het gaat steeds om dingen die iemand in redelijkheid kan weten, doen of nalaten. Er is niet beoogd om extreme eisen te stellen.[13]
Als er aanwijzingen zijn voor de aanwezigheid van dieren, planten of hun habitats moet beoordeeld worden of op voorhand op grond van objectieve gegevens nadelige gevolgen kunnen worden uitgesloten.[14] Als de negatieve gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, mag de activiteit in beginsel niet worden uitgevoerd.[15] Alleen als het achterwege laten van de activiteit die nadelige gevolgen kan hebben redelijkerwijs niet kan worden gevergd, kan de activiteit toch worden verricht. Maar dan moeten wel alle noodzakelijke maatregelen worden getroffen om nadelige gevolgen alsnog te voorkomen. [16] En bij het verrichten van de activiteit moet men steeds alert zijn op het daadwerkelijk achterwege blijven van negatieve gevolgen.[17] Tijdens het verrichten van de flora- en fauna-activiteit vindt dan ook monitoring plaats: er moet worden nagegaan of de getroffen maatregelen de beoogde effecten hebben.[18] Als nadelige gevolgen niet te voorkomen zijn, moeten maatregelen worden getroffen om deze gevolgen zoveel mogelijk te beperken of - voor zover toch schade optreedt - ongedaan te maken.[19]
Leefgebieden van dieren en planten staan steeds vaker onder druk door menselijke activiteiten en externe invloeden. Het behoud van plant- en diersoorten is dan ook een belangrijk aandachtspunt binnen de huidige wetgeving.
Handhaving
De specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten kan de grondslag bieden voor handhavend optreden wanneer niet voldoende is gedaan om nadelige gevolgen voor in het wild levende planten of dieren te voorkomen of beperken. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat van een schending van de specifieke zorgplicht sprake kan zijn als het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht evident in strijd is met de specifieke zorgplicht.[20] Voor handhavend optreden moet sprake zijn van een ‘onmiskenbaar in strijd handelen’.[21] Handhavend optreden is alleen gerechtvaardigd als diegene die de activiteit verricht redelijkerwijs kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht.[22]
Op grond hiervan vereist de rechtspraak voor handhavend optreden op grond van de specifieke zorgplicht voor een flora- en fauna-activiteit (tot nu toe) dat (1) sprake is van evidente strijd met deze zorgplicht en (2) een geval waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden.[23]
Net als bij elke (andere) handhavingszaak geldt hierbij de beginselplicht tot handhaving, waaruit volgt het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden, tenzij sprake is van een bijzonder geval (zoals concreet zicht op legalisatie of schending van het gelijkheidsbeginsel).[24]
Maatwerkregels en -voorschriften
In een provinciale omgevingsverordening kan een maatwerkregel worden opgenomen ter concretisering van de specifieke zorgplicht. Ook kunnen er maatwerkvoorschriften worden gesteld. Voor zowel maatwerkregels als maatwerkvoorschriften wordt aangenomen dat er geen versoepeling of afwijking van de specifieke zorgplicht aan de orde mag zijn. Wel zou een nadere invulling van de zorgplicht gegeven mogen worden. Dit is echter nog niet in de rechtspraak bevestigd; de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland meende dat de vraag of het maatwerkvoorschrift dient om de zorgplicht in te vullen, of dat hiervan mag worden afgeweken zich niet leent voor de voorlopige voorzieningenprocedure.[25]
Wij helpen u graag verder
Mocht u vragen hebben naar aanleiding van deze blog, dan kunt u contact opnemen met Dominique de Haas of Thirza Jonkers.
[1] Zie bijv. Rb Gelderland 2 oktober 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:8229; Rb Midden-Nederland 23 juli 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4030; Rb. Gelderland 17 juli 2025, ECLI:NL:RBGELD:2025:5708; Rb Gelderland 16 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3843; Rb Gelderland 11 februari 2025, ECLI:NL:RBGEL:Z2025:114.
[2] Zie bijv. Rb Midden-Nederland 12 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4883.
[3] Zie artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming.
[4] Zie artikel 1.6 van de Omgevingswet.
[5] Zie bijv. de specifieke zorgplicht voor de milieubelastende activiteit (artikel 2.11 van het Bal), de specifieke zorgplicht voor stortingsactiviteit op zee (artikel 7.6 van het Bal), de specifieke zorgplicht voor rijksmonumenten (artikel 13.7 van het Bal) en de specifieke zorgplicht voor werelderfgoed (artikel 14.7 van het Bal).
[6] Zie artikel 1.8 van de Omgevingswet.
[7] Zie artikel 11.27 van het Bal.
[8] Nota van Toelichting bij Aanvullingsbesluit Natuur Omgevingswet, Stb 2021, 22, p. 230 e.v.
[9] Rechtbank Noord-Nederland 12 juni 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:2278.
[10] Rechtbank Noord-Nederland 12 juni 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:2278.
[11] Artikel 11.27, lid 2, onder a, van het Bal
[12] ABRvS 18 februari 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:1311.
[13] Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, Staatsblad 2021, nr. 22, pagina 230-231.
[14] Artikel 11.27, lid 2, onder b, van het Bal
[15] Artikel 11.27, 2 lid, onder f, van het Bal
[16] Artikel 11.27, lid 2, onder d, van het Bal
[17] Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, Staatsblad 2021, nr. 22, pagina 230-231.
[18] Artikel 11.27, lid 2, onder e, van het Bal
[19] Artikel 11.27, 2 lid, onder f, van het Bal.
[20] Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 41, p. 28-29; Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 77.
[21] Kamerstukken I 2019/20, 34 986, nr. W, p. 10.
[22] Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 41, p. 28-29.
[23] Rechtbank Midden-Nederland 13 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4910.
[24] Rechtbank Noord-Nederland 12 juni 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:2278.
[25] Rechtbank Gelderland 2 oktober 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:8229.
