In het voorstel voor de wijzigingen van de Wabo is opgenomen dat de gemeenteraad en gedeputeerde staten een verordening dienen vast te stellen om de kwaliteit te verzekeren. Wat is dit voor soort verordening? Voor wie en welke taken gaat deze gelden? En wat wordt de inhoud van deze verordening? We doen een voorschot.
In het voorstel voor de wijzigingen van de Wabo is opgenomen dat de gemeenteraad en gedeputeerde staten een verordening dienen vast te stellen om de kwaliteit te verzekeren. Wat is dit voor soort verordening? Voor wie en welke taken gaat deze gelden? En wat wordt de inhoud van deze verordening? We doen een voorschot.
Eerder
gaven we al inzicht in de voornaamste gevolgen van het wetsvoorstel verbetering VTH.
Achtergrond
In de Nota van Wijzigingen van de
Wijzigingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)
is opgenomen dat de gemeenteraad, gehoord gedeputeerde staten (artikel 5.4, lid 1a), en provinciale staten, gehoord Onze Minister en het College van procureurs-generaal (artikel 5.4, lid 1b), bij verordening regels stelt over de uitvoering en handhaving van de taken. De verordening heeft tot doel een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving te verzekeren (toelichting bij artikel 5.4). Overige bepalingen:
De verordeningen voor het basistakenpakket dienen gelijkluidend te zijn op het niveau van de omgevingsdienst.
De verordeningen van de provincies met betrekking tot de Brzo- en RIE-4-taken dienen gelijkluidend te zijn op het niveau van Brzo-omgevingsdiensten.
VNG en IPO stellen samen modelverordeningen op. Een gemeente of provincie is niet verplicht om de modelverordening van VNG of IPO te volgen.
Interbestuurlijk toezicht is mogelijk op (1) de aanwezigheid van de voorgeschreven verordening met eisen aan de kwaliteit van de uitvoering en handhaving door de omgevingsdiensten, op (2) de voorgeschreven eis van uniformiteit op omgevingsdienstniveau en op (3) het naleven van de eigen verordening door de gemeente, onderscheidenlijk provincie. Interbestuurlijk toezicht op de inhoud van die verordening is niet mogelijk.
De proceseisen voor de handhaving die momenteel in hoofdstuk 7 van het
Besluit omgevingsrecht
zijn opgenomen, blijven gelden. Bevoegde gezagen Wabo zijn daardoor onder meer verplicht Wabo handhavingsbeleid, een sanctiestrategie, een handhavingsuitvoeringsprogramma Wabo en een jaarverslag van de handhavingstaken Wabo vast te stellen.
In deze notitie worden enkele overwegingen op een rij gezet voor de verdere invulling en uitwerking van de bedoelde verordening, hierbij verder aangeduid als verordening kwaliteit VTH-taken.
1. Meerwaarde van een verordening kwaliteit VTH-taken: instrument voor kaderstelling en controle door de raad
De verplichting om voor de basistaken een verordening kwaliteit door de gemeenteraad / provinciale staten te laten vaststellen, komt voort uit de onderhandeling tussen IPO, VNG en het ministerie van I&M over de wettelijke verankering van de package deal. In die zin moet de verordening garanties bieden voor de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving voor zover niet in landelijke wetgeving geregeld. De aanname is dat door dit juridisch vast te leggen, de kans dat de praktijk zich er naar schikt groter is, en dat dat bijdraagt aan een betere vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Met de verordening wordt invulling gegeven aan het horizontale toezicht. Daarbij dient gezocht te worden naar een meerwaarde ten opzichte van de huidige afspraken en contracten met omgevingsdiensten (zoals de Gemeenschappelijke regeling / Bestuursovereenkomst, dienstverleningsovereenkomst, uitvoeringsprogramma) rekening houdend met de gewenste bewegingsvrijheid van het eigen college en de omgevingsdienst.
2. Karakter van de verordening: gericht op organisatie, dus flexibel en niet te veel in detail
Er zijn verschillende typen verordeningen. In de meeste gemeentelijke verordeningen heeft de gemeenteraad vastgelegd welke beperkingen en mogelijkheden gelden voor de maatschappij, aanvullend aan de Europese en landelijke wetgeving en provinciale verordeningen. Voorbeelden zijn de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), subsidieverordening, winkeltijdenverordening, legesverordening en parkeerverordening.
Een beperkter aantal verordeningen heeft specifiek betrekking op de uitvoering door de overheid zelf. Voorbeelden zijn de organisatieverordening, de verordening commissie bezwaarschriften en de verordening gegevensverstrekking BRP.
De verordening kwaliteit VTH-taken is een verordening die betrekking heeft op de (overheidsinterne) uitvoeringsorganisatie. Dat houdt ook in dat de verordening een zekere flexibiliteit moeten kennen, dat wil zeggen algemene eisen stelt voor de organisatie en uitvoering en niet de inrichtingsvoorschriften zelf in extenso beschrijft.
Een meer algemeen geformuleerde verordening is ook niet ongebruikelijk. Afhankelijk van het doel van de verordening, kan een verordening algemeen of gedetailleerd worden geformuleerd. Diverse voorbeelden zijn bekend van verordeningen die niet meer beschrijven dan dat het college van B&W de bevoegdheid krijgt om nadere regels te stellen. In dit geval kan de verordening uit twee of drie artikelen bestaan (zie bijvoorbeeld de
modelverordening gegevensverstrekking persoonsgegevens
).
3. Werkingssfeer van de verordening: VTH-breed en voor alle organisaties die VTH-taken uitvoeren
Een verordening is altijd gekoppeld aan een takenpakket en niet direct gekoppeld aan één uitvoeringsorganisatie. De verordening kwaliteit VTH-taken dient minimaal betrekking te hebben op de basistaken. Doordat de basistaken verplicht bij de omgevingsdiensten zijn ondergebracht, heeft een verordening die betrekking heeft op alleen de basistaken, alleen betrekking op de omgevingsdienst die de taken uitvoert. Indien meerdere omgevingsdiensten de basistaken uitvoeren (zoals in Gelderland waar stelselafspraken zijn gemaakt over bijvoorbeeld het ketentoezicht), heeft de verordening betrekking op meerdere diensten.
Het is mogelijk en misschien zelfs wenselijk de verordening ook van toepassing te verklaren op overige taken. Het onderscheid tussen basistaken en overige taken is kunstmatig (grens tussen taken niet altijd scherp te trekken) en complicerend (uitlegbaar aan de raad of uitvoeringsorganisatie) . Bovendien moet de vraag worden gesteld of de verordening niet voor alle uitvoeringsorganisaties van VTH-taken (gemeente zelf, andere gemeente, RUD, marktpartij) moet gelden? Het gaat immers om algemene voorschriften.
4. Focus van de verordening: de raad gaat over het WAT, het college over het HOE
In het dualisme heeft de raad een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. De raad gaat over het WAT en niet zozeer over het HOE. De keuze voor een lokale verordening als instrument betekent in elk geval dat de inhoud en strekking moeten aansluiten bij de rol en positie van de gemeenteraad: kaderstellend en controlerend (meer WAT dan HOE). En dat moet worden voorkomen de verordening teveel in de technische details van de bedrijfsvoering treedt; dit is immers de competentie van het dagelijks bestuur.
De raad gaat dus vooral over de vraag WAT moet worden gerealiseerd / geambieerd (en binnen welke financiële, bestuurlijke, etc. kaders) en niet zozeer over de vraag HOE iets moet worden gerealiseerd. Daar ontstaat al direct een dilemma met de kwaliteitscriteria 2.1, want deze gaan primair over de HOE-vraag. De kwaliteitscriteria zijn gemodelleerd rond de bedrijfsvoering. Daar gaat de raad niet over en al zeker niet als het gaat om een verbonden partij (zoals de omgevingsdienst).
Hoe dan ook, de focus van de verordening ligt bij voorkeur op de WAT-vraag, dat wil zeggen output- en outcome (criteria) of eventueel daarvan afgeleide overige eisen. Voor zover input of throughput-eisen worden geformuleerd, moet in een MvT (Memorie van Toelichting) in elk geval worden gespecificeerd wat het betreffende artikel moet worden bereikt in termen van output en/of outcome..
5. Inhoud van de verordening: output en outcome leidend, input en throughput waar het niet anders kan
Om te komen tot de inhoud van de verordening, moeten de kwaliteitscriteria dus worden terugvertaald naar de WAT-vraag. De output- en outcomecriteria, zoals uitgewerkt door VNG, bieden hiervoor handreikingen. Dat betekent dat verordening moet appelleren aan bijvoorbeeld de volgende begrippen en artikelen:
dienstverlening > b.v. inzichtelijkheid klanttevredenheid; klachtenregeling
governance en democratische controle > transparantie, verantwoording, integriteit bestuur (algemeen verbonden partijen);
bestuurlijke integriteit > scheiding petten, bijvoorbeeld tussen vergunningverlening en handhaving, maar ook privacy;
level-playing field > afstemming uitvoering met andere gemeenten etc.;
effectiviteit uitvoering > prioriteitstelling en aanpak sluiten aan bij lokale ambities; inzichtelijk maken effectiviteit aanpak
innovatie en doelmatigheid
etc.
Dit zijn kaders waarbinnen de organisatie taken moet uitvoeren en dus aantal zaken moet borgen. Hoe dat gebeurt, is primair aan de uitvoeringsorganisatie. Indien gekozen wordt voor een meer gedetailleerde verordening, kunnen ook de basiscompetenties van de uitvoeringsorganisatie worden opgenomen, zoals:
expertise en competenties in overeenstemming met opgaven (verwijzend naar robuustheid)
waarborgen continuïteit (verwijzend naar minimale omvang organisatie, procesbeheersing)
professioneel opdrachtgever- en opdrachtnemerschap
het periodiek laten uitvoeren van een audit, visitatie of collegiale toetsing
Als zaken nog meer in detail op organisatieniveau worden geregeld in de verordening, gaat de raad wel heel erg op de stoel zitten van het eigen college, het bestuur van RUD of zelfs de directie van een adviesbureau. Bovendien is er grote kans op 'afgeleiden' van het debat in de raad naar veel technisch detail waarbij waarschijnlijk vooral oppositiepartijen zeer opportunistisch zullen omgaan met rapportages.
6. Verantwoording op output
Het college van B en W moet jaarlijks verantwoording afleggen over de uitvoering van de Wabo-taken. Daar is overigens geen verordening voor nodig. Dat moet al op basis van wetgeving in het BOR (alleen verplicht voor de handhavingstaken), de begroting en de verantwoordingsverplichting van de omgevingsdiensten (zoals geregeld in de gemeenschappelijke regelingen / bestuursovereenkomsten).
Van belang is wel dat er vanuit de jaarverslagen van de omgevingsdiensten een vertaling komt naar de betekenis voor de eigen gemeente: wat hebben de prestaties bijgedragen aan het realiseren van de eigen ambities, welke financiële risico's zijn er voor de eigen gemeente etc. Maar ook, wat zijn de prognoses voor de komende jaren. Deze verantwoordingseis kan wel worden vastgelegd in de verordening.
Gerelateerde info:
