Sinds het Didam-arrest geldt bij gemeentelijke gronduitgifte dat alle potentiële gegadigden een gelijke en eerlijke kans krijgen om mee te dingen. Dit betekent dat een openbare en transparante selectieprocedure moet worden gevolgd. Alleen wanneer objectief, redelijk en toetsbaar vaststaat dat er slechts één serieuze gegadigde bestaat, mag van dit uitgangspunt worden afgeweken.
Juridische achtergrond Didam-arresten
In de praktijk blijkt echter dat criteria die in bepaalde uitspraken worden aanvaard, regelmatig als standaardargument worden ingezet, ook in situaties waarin zij feitelijk en juridisch niet passend zijn. Dat bleek onlangs weer in een concrete casus.
In de zaak waarin wij adviseerden, was sprake van meerdere eigenaren in een plangebied waarvoor de Raad een stedenbouwkundig plan had vastgesteld. De gemeente koos ervoor om geen actieve rol te vervullen in de grondexploitatie. Zo was er bijvoorbeeld geen bouwclaimovereenkomst gesloten. De gemeente nam een faciliterende rol aan en gaf marktpartijen de gelegenheid om per gebied een ruimtelijk plan te ontwikkelen en in procedure te brengen. Intussen besloot de gemeente aan één marktpartij (Ontwikkelaar 1) een perceel grond aan te bieden voor een ontsluiting, die één van de andere partijen (Ontwikkelaar 2) in het gebied ook nodig had. De voorgenomen verkoop werd gepubliceerd.
In een publicatie stelt een gemeente dat zij had vastgesteld dat slechts één serieuze gegadigde (Ontwikkelaar 1) in aanmerking kwam voor de aankoop van een gemeentelijk perceel. Ontwikkelaar 1 zou vanwege haar omvangrijke grondpositie in het plangebied als enige in staat zijn de beoogde integrale gebiedsontwikkeling te realiseren. De gemeente baseert dit oordeel op het feit dat Ontwikkelaar 1 eigenaar was van een groot aaneengesloten grondoppervlak dat direct grensde aan het gemeentelijk perceel en dat zij daardoor beschikte over zowel de feitelijke als planologische mogelijkheid om het gebied integraal te ontwikkelen, te ontsluiten en te realiseren.
Dit standpunt werd door de gemeente onderbouwd met het volgende:
Het waarborgen van een integrale ontwikkeling en samenhangend ruimtelijk kwaliteit van de nieuwe woonwijk.
De jarenlange tijdsinvestering en reeds gemaakte kosten door Ontwikkelaar 1.
Het opgewekt vertrouwen door het doorlopen traject en de maandenlange onderhandelingen.
Vanwege de dominante grondpositie die noodzakelijk is om het gemeentelijke perceel in de totale ontwikkeling te betrekken.
Dat uit de omvang en ligging van deze grondpositie volgt dat alleen Ontwikkelaar 1 in staat is de integrale woningbouwontwikkeling functioneel te realiseren.
Deze redenering klinkt op het eerste gezicht vertrouwd en sluit aan bij argumenten die in eerdere rechtspraak een rol hebben gespeeld. Juist daarom is het van belang deze argumenten zorgvuldig te toetsen aan de concrete omstandigheden van deze zaak.
Uit het vastgestelde ruimtelijke plan bleek namelijk dat de integrale ontwikkeling waarop de gemeente zich beroept niet uitsluitend zag op de gronden van Ontwikkelaar 1 en de gemeente. De ontwikkeling omvatte ook het perceel van Ontwikkelaar 2. De gemeente heeft Ontwikkelaar 2 bovendien expliciet erkend als initiatiefnemer en is met haar een intentieovereenkomst aangegaan. Daarmee staat vast dat Ontwikkelaar 2 zowel juridisch als feitelijk in staat is bij de dragen aan de integrale gebiedsontwikkeling en bereid is haar plannen af te stemmen op het door de gemeente vastgesteld ruimtelijk kader. Onder die omstandigheden kan niet worden volgehouden dat de integrale ontwikkeling uitsluitend door Ontwikkelaar 1 kan worden gerealiseerd.
Ook de jarenlange tijdsinvesteringen en reeds gemaakte kosten door Ontwikkelaar 1 is over het algemeen geen geldig criteria. Uit vaste jurisprudentie volgt dat investeringen in planontwikkeling en onderhandelingen behoren tot het normale ondernemingsrisico. Dit uitgangspunt is onder meer bevestigd in recente jurisprudentie uit 2024[1], 2023[2] en 2022.[3] Dergelijke investeringen leveren geen objectieve rechtvaardiging op om andere gegadigden uit te sluiten, zeker niet wanneer geen sprake is van concrete ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd bestuursorgaan. In deze casus was van een dergelijke toezeggingen geen sprake.
Bovendien kan een beroep op het vertrouwensbeginsel in deze situatie niet slagen. De lat voor opgewekt vertrouwen ligt hoog en vereist een duidelijke, aan het bevoegde bestuursorgaan toe te rekenen toezegging. Als toezeggingen worden aangemerkt gedragingen en/of uitlatingen van overheidsfunctionarissen die bij de justitiabele redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid als dan niet zal worden uitgeoefend.[4]
De gemeente beriep zich daarnaast op de dominante grondpositie van Ontwikkelaar 1. Hoewel de rechtspraak erkent dat een omvangrijke en aaneengesloten grondpositie in bepaalde gevallen relevant kan zijn, blijkt uit diezelfde rechtspraak dat dit criterium vooral betekenis heeft in situaties waarin één private partij betrokken is bij de integrale gebiedsontwikkeling. In deze casus was daarvan geen sprake. De ontwikkeling strekt zich mede uit over gronden van Ontwikkelaar 2 en zonder haar medewerking kunnen de gemeentelijke beleidsdoelen, waaronder de realisatie van sociale woningbouw, niet worden verwezenlijkt. Een exclusieve dominantie die de uitsluiting van andere gegadigden rechtvaardigde, was niet aan de orde.
Hetzelfde geldt voor het argument dat de ligging van de gronden van Ontwikkelaar 1 doorslaggevend zou zijn. Beide ontwikkelaars zijn door de gemeente erkend als initiatiefnemer en nemen deel aan dezelfde planvorming. Beiden beschikken over gronden binnen het plangebied en zijn in staat hun ontwikkelingen planologisch en functioneel af te stemmen op het vastgestelde ruimtelijke kader. De integrale gebiedsontwikkeling is daarmee niet afhankelijk van de ligging van één partij, maar juist van de samenwerking tussen meerdere partijen.
Daar komt bij dat de verkoop van het gemeentelijk perceel aan Ontwikkelaar 1 zonder voorwaarden een reëel risico creëert voor de integrale ontwikkeling. De ontsluiting van het gebied is ook voor de ontwikkeling van Ontwikkelaar 2 noodzakelijk. Door exclusieve verkoop ontstond voor Ontwikkelaar 2 een rechtsonzekere positie, terwijl tegelijkertijd het risico ontstaat dat de gebiedsontwikkeling als geheel wordt belemmerd. Dat staat haaks op het door de gemeente zelf geformuleerde beleidsdoel om de ontwikkeling voortvarend en integraal te realiseren.
Alles overziend was de conclusie van de gemeente onjuist dat in deze casus slechts één serieuze gegadigde bestond. De aangevoerde criteria waren onvoldoende om andere gegadigden, waaronder Ontwikkelaar 2, bij voorbaat uit te sluiten. Daarmee voldeed de voorgenomen exclusieve gronduitgifte niet aan de eisen die voortvloeien uit het Didam-arrest. Juist omdat sprake is van een integrale gebiedsontwikkeling met meerdere initiatiefnemers, is het gelijkheidsbeginsel hier onverkort van toepassing.
De belangrijkste les die uit deze casus kan worden getrokken, is dat Didam-criteria geen afvinklijst vormen. Wat in de ene zaak als objectief en redelijk wordt aanvaard, kan in een andere context juridisch ondeugdelijk zijn. Gemeenten doen er goed aan dit onderscheid scherp voor ogen te houden, omdat een onjuiste toepassing van deze criteria niet alleen leidt tot juridische procedures, maar ook het succes van de gebiedsontwikkeling zelf in gevaar kan brengen.
Over deze casus is niet geprocedeerd. Met onze juridische interventie is tot een schikking gekomen waarbij de belangen van de gemeente en van beide ontwikkelaars zijn gediend. Heeft u ook zo’n casus? Wij helpen u graag.
[1] Rechtbank Rotterdam 4 juli 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:5184, r.o. 4.11.
[2] Rechtbank Midden-Nederland 22 maart 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:1244, r.o. 3.15 t/m 3.15.2.
[3] Rechtbank Rotterdam 24 oktober 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:9029, r.o. 4.12.
[4] Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 27 juni 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:5383, r.o. 4.24.
