Eind mei besloten het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen om de beoogde inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet met een half jaar te verplaatsen naar 1 juli 2022. Dit geeft meer ruimte om de implementatie van de wet op een zorgvuldige en verantwoorde wijze af te ronden. De wet moet namelijk goed van start gaan. Omgevingsweb sprak met Erik Jan van Kempen, programma-directeur-generaal Omgevingswet bij het ministerie van BZK, over de voortgang van de Omgevingswet. Hoe kijkt Van Kempen hier tegenaan? Hoe zit het bijvoorbeeld met de soms hobbelige ontwikkeling van het DSO? Welke afspraken zijn er over de sterk oplopende invoeringskosten? Maar ook: wat gaat de nieuwe wetgeving ons uiteindelijk opleveren? Erik Jan van Kempen: “De aanpak en instrumenten van de Omgevingswet hebben we echt nodig om samen aan de grote maatschappelijke opgaven in de leefomgeving te werken, zoals woningbouw, de energietransitie, klimaatadaptatie en de versterking van de natuur.”
Een van de hete hangijzers van de implementatie van de Omgevingswet is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het streven is dat er bij de start van de wet een versie beschikbaar is om de wet in werking te kunnen laten treden. Is dat nog altijd haalbaar?
“We bouwen het totale digitale stelsel samen met alle overheden en betrokken partijen zoals softwareleveranciers. Wat veel mensen zich niet realiseren is dat het DSO niet één systeem is, maar een stelsel dat bestaat uit verschillende bouwstenen, die bijdragen aan een werkende vergunningen- en planvormingsketen. Van een groot deel van deze bouwstenen is de basis klaar en in gebruik. Dat zijn de bouwstenen die zijn ontwikkeld voor vergunningaanvragen. Overheden overal in het land zijn bezig om hun lokale en eigen systemen daarop aan te sluiten en in te richten om te kunnen gaan oefenen. We vragen alle betrokken partijen dit ook zo snel mogelijk te doen en niet te wachten op een ideaal moment. Daarmee verlies je kostbare inregel- en oefentijd.”
De wensenlijst van overheden voor het DSO is lang. Ook is er een flinke to do-lijst voor bouwstenen die nog ontwikkeld moeten worden. Tegelijkertijd is de beschikbare tijd beperkt, ook nu de Omgevingswet start op 1 juli 2022. Waar kunnen overheden minimaal op rekenen?
“We willen er samen met alle partners voor zorgen dat de dienstverlening voor inwoners en ondernemers structureel beter wordt. Het Rijk en de bestuurlijke partners hebben terecht afgesproken dat er een voldoende beproefd en werkende keten moet zijn vóór de inwerkingtreding van de wet. Alles blijft dan ook gericht op de invoering van een werkende keten. Daarvoor moet er in de eerste plaats een stabiele voorziening van het DSO zijn, waarop bevoegd gezagen moeten aansluiten. Het DSO is daarna niet af. Zoals we hebben afgesproken wordt het stap voor stap vanuit de praktijk doorontwikkeld en voorzien van nieuwe functionaliteiten. Een gebruikelijke werkwijze bij een groot en complex ICT-project dat agile – stapsgewijs – wordt ontwikkeld. Hierbij staat leren van ervaringen centraal door iedere nieuwe bouwsteen eerst te laten testen door de gebruikers.”
Toch leven er grote zorgen, inmiddels ook bij de VNG en het IPO. Zo blijkt er vooral twijfel te zijn over de complexiteit van de plansoftware. Ook zouden partijen meer tijd nodig hebben om met de software te oefenen. Hoe kijkt u daar tegenaan?
“Een betrouwbare en zorgvuldige dienstverlening aan inwoners en ondernemers in Nederland heeft prioriteit. Dat betekent dat de keten straks goed moet werken: van planvorming tot vergunningverlening. En dat de uitvoeringspraktijk daar ook goed mee uit de voeten kan. Want dan kunnen cruciale gebiedsontwikkelingen, zoals de woningbouwopgave, doorlopen. Overheden moeten hiervoor – in samenwerking met softwareleveranciers – aansluiten op het DSO, het vervolgens zelf inregelen en er vanuit de eigen praktijk mee gaan oefenen. De landelijke voorzieningen van het DSO moeten hiervoor voldoende klaar en stabiel zijn waarbij het tijd kost van overheden om op maat aan te sluiten. En vervolgens kost het tijd – zo’n zes maanden – om in de praktijk te leren werken met het stelsel. Het gaat tenslotte om een andere manier van samenwerken, een veranderproces, waardoor je ook je werkprocessen anders moet inrichten.”
Bestaat het risico dat met alleen de invoering van de basisversie van het DSO de service aan inwoners en ondernemers in het gedrang komt?
“Het DSO biedt lokale en regionale overheden ruim voldoende mogelijkheden om hun digitale dienstverlening naar eigen inzicht in te richten. Sommige overheden gebruiken de invoering van de Omgevingswet voor een structurele verbetering van hun dienstverlening. Anderen beginnen met de basis die nodig is voor de start van de wet. In beide gevallen gaat dit niet ten koste van de service aan inwoners en ondernemers. De basis draagt op zichzelf bij aan een goede dienstverlening. En is erop gericht om meer overzicht te bieden vanuit de één overheidsgedachte aan inwoners en ondernemers. Om als overheidsorganisatie goed contact te hebben met inwoners moeten al je loketten optimaal toegankelijk zijn. Daar willen we steeds slagen in maken. Bij de overheid is de dienstverlening een continu ontwikkelproces dat nooit klaar is, we kijken altijd naar wat we nóg beter kunnen doen, of op een heel andere manier.”
De vraag werpt zich op of inwoners zich wel gehoord voelen met dit nieuwe systeem en hoe toegankelijk dit is voor mensen met beperkte digitale vaardigheden. Van Kempen: “Dit is een belangrijk punt bij de ontwikkeling van het DSO. We werken steeds aan de digitale toegankelijkheid van het nieuwe, landelijke Omgevingsloket met onder meer testpanels. Deze panels geven aan wat anders kan of beter moet. Daarnaast blijft natuurlijk de mogelijkheid bestaan om ook naar het fysieke loket van de gemeente te komen. Uiteindelijk geldt: iedereen moet geholpen worden, dus ook iemand die laaggeletterd is of digitaal minder vaardig. We zorgen voor toegankelijke en begrijpelijke dienstverlening op het moment van inwerkingtreding van de wet. En ja, dit is zonder twijfel een enorme operatie die vraagt om een lange adem en een onophoudelijke inzet van alle betrokkenen. Die motivatie is er omdat we werken aan zaken waar we om geven.”
Uit een kamerbrief van minister Ollongren over het integraal financieel beeld van de stelselherziening van het omgevingsrecht blijkt dat zowel de eenmalige invoeringskosten als de structurele kosten voor gemeenten, provincies en waterschappen flink hoger liggen dan waar in eerste instantie rekening mee is gehouden. In het meest gunstige geval verdient een gemeente de investering in zes jaar terug, en in het slechtste geval wordt dit helemaal niet terugverdiend. En dan wordt er bij deze ramingen ook nog uitgegaan van de volledige invoering van het DSO, dus niet alleen de basisvariant. In hoeverre is de invoering van deze wet nog wel verantwoord?
“We houden dit goed in de gaten. De maatschappelijke baten voor inwoners en ondernemers zien er positief uit. De kosten voor overheden zijn in verschillende gevallen wel hoger dan voorzien. Ook de latere inwerkingtredingsdatum van 1 juli 2022 brengt extra kosten mee voor bevoegd gezagen en het ministerie van BZK. We hebben met het Rijk en de bestuurlijke partners afgesproken dat de financiële effecten van de wet – de kosten en de baten – in 2022, 2023 en 2027 worden geëvalueerd. Daarnaast zoeken we in interbestuurlijk verband naar oplossingen voor financiële knelpunten. Dat kan bijvoorbeeld financiële compensatie zijn van een deel van de transitiekosten als blijkt dat de wet niet budgetneutraal kan worden ingevoerd. Daarbij wordt het redelijk geacht dat overheden de transitiekosten in een periode van tien jaar moeten kunnen terugverdienen. Maar ook andere oplossingen zijn denkbaar. Het principe van budgetneutraliteit voor de invoering bij overheden blijft onverkort overeind staan.”
Vorig jaar werd de invoering met een jaar uitgesteld, en daar kwam de coronacrisis nog bij. En nu start de wet nog een half jaar later. Toch ziet Van Kempen dat veel gemeenten afgelopen tijd voldoende focus hebben weten te houden op het invoeringsproces.
“In eerste instantie wisten we niet zeker of we door corona bereik zouden verliezen; alle bijeenkomsten werden afgeblazen en in het land was op veel plekken de capaciteit nodig voor andere prioriteiten. We zijn bij het programma Aan de slag met de Omgevingswet doorgegaan met de voorbereiding op de implementatie en hebben gemerkt dat je online ook veel voor elkaar kunt krijgen. Bijvoorbeeld door kennis te delen via webinars die veel deelnemers trekken. En daarna worden teruggekeken door veel mensen in het land. Ondanks dat medeoverheden, met name gemeenten, veel andere zaken aan hun hoofd hebben door de coronacrisis, is de Omgevingswet niet uit beeld verdwenen. Ik heb gemerkt dat door de inzet van de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen veel is bereikt de afgelopen periode. De energie en het geloof in de Omgevingswet zijn er nog steeds. Wel is duidelijk dat er meer tijd nodig is voor een verantwoorde implementatie van de wet in het land.’’
Begin vorig jaar inventariseerde Omgevingsweb samen met TwynstraGudde hoe ver gemeenten waren met de Omgevingswet. Daar kwam naast het DSO ook participatie als struikelblok naar voren.
“Participatie is vooral een algemeen maatschappelijke wens om als overheid inwoners en ondernemers te betrekken bij de plannen in de leefomgeving. Dat is ook een oproep die we vanuit de Omgevingswet doen. Maar wetten bepalen niet de maatschappij, ze kunnen er hooguit richting en een kader aan geven. Participatie moeten we vooral met elkaar doen. Uiteindelijk is het iets waar iedere inwoner en ondernemer recht op heeft, en waar zij het bestuur ook op kunnen aanspreken. Dit is het ideaalbeeld waar we nog niet altijd aan voldoen, maar natuurlijk wel naar zoeken, bijvoorbeeld door ervaringen uit te wisselen. Voor initiatiefnemers en ondernemingen die meer willen bijdragen aan hun woon- en leefomgeving is het belangrijk om te ervaren dat participatie niet een soort plichtmatigheid is. Het is een belangrijk onderdeel van het maatschappelijk betrokken zijn binnen de gemeenschap, meer een mentaliteit en manier van doen. Een wet kan zo’n maatschappelijke verandering ondersteunen, niet afdwingen. Ik verwacht wel dat de Omgevingswet hier een bijdrage aan gaat leveren. Het is zeker niet zo dat het Rijk alleen de kaders schept en het dan loslaat. Wanneer de participatie niet goed tot stand komt, moeten wij daar als departement op aan te spreken zijn. En kunnen we samen met eindverantwoordelijke bestuurders en bijvoorbeeld de VNG hier actie op ondernemen. Het is hartstikke belangrijk om zo te kunnen helpen bij het wennen aan een andere manier van werken. Participatie moet hier op een natuurlijke manier onderdeel van zijn.”
De Omgevingswet betekent vooral een verandering in de manier van opereren. Met bijvoorbeeld de Omgevingstafels is het proces minder gericht op het volgen van regels en gebaseerd op een overheid die meedenkt: van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’.
“Daarom is de Omgevingswet ook een mooie wet,” stelt van Kempen. “In de huidige situatie gaan we uit van kaderstelling: alles wat niet verboden is, is toegestaan. Maar met de Omgevingswet kijk je als overheid juist naar wat we met elkaar mogelijk willen maken. Wat willen we nou eigenlijk in het land bereiken bij onze leefomgeving? Dat is een heel mooie omdraaiing en vraagt om een andere manier van werken. Deze verandering past ook goed in het maatschappelijk tijdsgewricht, omdat je normatief bent in wat je wilt bereiken. We willen als overheden samen werk maken van urgente maatschappelijke opgaven in de leefomgeving, zoals de woningbouw, de energietransitie en klimaatadaptatie. Dat vraagt nu en de komende decennia om een samenhangende en integrale aanpak, waarin alle opgaven met elkaar verbonden worden. Het instrumentarium van de Omgevingswet helpt daarbij – daarvan ben ik overtuigd. En het blijkt ook uit verschillende onderzoeken en praktijkervaringen met pilots. We hebben genoeg voorbeelden hiervan die terug te vinden zijn op de website van het programma Aan de slag met de Omgevingswet.”
Is het realistisch om te denken dat iedere ambtenaar bij de gemeente op 1 juli 2022 zo’n omslag kan maken?
“Een veranderopgave gaat om gedragsverandering. Dit kost meer tijd waarbij er de afgelopen jaren al veel stappen gezet zijn. Daarbij is 1 juli 2022 eigenlijk de komma en niet de punt van de Omgevingswet. Zodra de wet ingaat, begint het pas echt. Dan gaan we echt ontdekken hoe we optimaal in de praktijk met de wet kunnen werken. Het maken van een omgevingsvisie is bijvoorbeeld een onderdeel van de nieuwe aanpak en mindset. En start met de vraag: wat willen we nu eigenlijk met onze omgeving? We moeten hierbij met elkaar kijken wat haalbaar en echt nodig is voor de toekomst. Dat vraagt om begrip en inlevingsvermogen van alle betrokken partijen, zoals inwoners. Een initiatief dat misschien op een bepaalde locatie niet is gelukt kan ergens anders of op een andere manier wel mogelijk zijn. Om dit te achterhalen zullen ambtenaren op een nieuwe manier leren omgaan met participatie. Een mooi voorbeeld vind ik de provincie Noord-Brabant waarbij een tour is georganiseerd voor het opzetten van de omgevingsvisie om inwoners voortdurend te betrekken bij de ontwikkeling. Als je als overheid later tot initiatieven komt, zijn de mensen al bekend met het proces.”
Overigens gaat participatie in de visie van Van Kempen niet alleen over het betrekken van de inwoners, maar ook over hoe ministeries de Eerste en Tweede Kamer betrekken waarbij alles op tafel komt. “Wanneer een provincie bijvoorbeeld extra plancapaciteit nodig heeft om de woningbouw te realiseren, moeten we daarover met elkaar in gesprek. Kijk bijvoorbeeld naar de hoeveelheid aan plancapaciteit van dit moment, en de vraag of daarmee tot 2030 zoveel duizenden extra woningen gebouwd kunnen worden. Als dat niet het geval is moeten we gezamenlijk zoeken naar een oplossing.”
Tegenstanders roepen dat de Omgevingswet de vierde grote decentralisatie is. Dat terwijl we te maken hebben met grote ruimtelijke vraagstukken zoals de woningbouw, maar ook de hele discussie rondom de stikstofcrisis en de energietransitie, waardoor de druk voor ruimte alleen maar zal toenemen. Niet voor niets wordt er weer gesproken over de terugkeer van een ministerie van VROM.
Van Kempen: “De Omgevingswet is geen decentralisatie. Overheden hadden deze taken al. De wet geeft juist meer ruimte voor maatwerk om vooral bestaande taken als één overheid te kunnen uitvoeren en er lokaal een andere invulling aan te geven. Je kunt de Omgevingswet hierbij zien als een soort gereedschapskist. De grootste verandering heeft vooral te maken met hoe je als overheid lokaal en regionaal wilt omgaan met die instrumenten. En hoe je de verhouding tussen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten wilt invullen. Wanneer je als Rijk steviger moet sturen voor het algemeen belang, bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening, zijn en blijven de bestaande instrumenten beschikbaar. Als de wens bestaat bij het parlement dat het Rijk steviger zou moeten ingrijpen bij thema’s als verduurzaming, klimaatverandering of de woningbouw, kan dit ingevuld worden binnen Omgevingswet. En als het nodig is kunnen er nieuwe afspraken worden gemaakt in een regeerakkoord met het nieuwe kabinet. Dit proces heeft vooral te maken met beleidskeuzes en politieke keuzes, daar verandert de Omgevingswet niets in.”
De Italiaans-Amerikaans econome Mariana Mazzucato pleit voor een grotere rol voor de overheid. Is de Omgevingswet daar een mogelijk instrument voor?
“Ik denk dat we naar een samenleving gaan die niet alleen kaderstellend is, maar vooral uitgaat van de wens om dit samen voor elkaar te krijgen,” aldus van Kempen.
“Ik verwacht dat we dit in goede samenwerking en interbestuurlijk met alle overheden in het land kunnen doen. Dat betekent ook dat we integraal moeten nadenken over prioriteiten in de klimaat- en woningopgave, het stikstofvraagstuk en de natuur. Allemaal trajecten waarmee we tempo moeten maken. Als Rijk moeten wij ervoor zorgen dat dit lukt binnen ons stelsel. De Omgevingswet biedt hiervoor een goed uitgangspunt. Anderzijds hebben we ook te maken met de draagkracht van het bestuur en de kansen die we weten te vinden als betrokken ambtenaren. Hierbij heb je te maken met lastige afwegingen: natuur, landbouw, economie en woningbouw. Met de Nationale Omgevingsvisie, de NOVI, hebben we hier richting aan gegeven, nu is het aan de overheden in het land om dit met elkaar in te vullen.”
Er ligt ook een grote opgave om de klimaatdoelstellingen te realiseren. In hoeverre zit de invoering van de Omgevingswet, die veel tijd en geld en aandacht vraagt, het tempo van de transitie naar een klimaatneutrale samenleving in de weg?
“De Omgevingswet ondersteunt juist bij het realiseren van maatschappelijke opgaven. Het mooie is dat er nu ook al veel gebeurt voor een klimaatneutrale samenleving aangezien je bijvoorbeeld als gemeente op verschillende gebieden al zaken kunt regelen. Denk aan het plaatsen van zonnedaken. Dit is deels al mogelijk via de Crisis- en herstelwet, de voorloper van de Omgevingswet. Maar ook via instructieregels kun je windmolens en zonnedaken mogelijk maken. Daarvoor hebben we een Regionale Energiestrategie (RES)-subsidie afgesproken. Ook dit past in de geest van de Omgevingswet; via een RES laten zien dat je het regionaal samen voor elkaar kunt krijgen als overheden. Als dat lukt is het een groot succes. Wanneer het niet gelijk lukt, voeren we het gesprek over wat die RES-regio nodig heeft om het wel voor elkaar te krijgen. Zo houden we met elkaar de voortgang erin.”
Waar moeten de gemeenten zich de komende tijd op focussen?
Van Kempen: “Twee dingen. Enerzijds op de filosofie van de Omgevingswet: het samenwerken met andere overheden aan gemeenschappelijk beleid en werkprocessen, participatie en het maken van omgevingsplannen. Ten tweede moeten gemeenten – maar ook andere overheden – technisch en organisatorisch op orde zijn om aan te sluiten op de landelijke voorziening van het DSO. Hierbij is het belangrijk om komende tijd door te blijven werken aan het inregelen van de eigen processen en het oefenen met het stelsel in de praktijk. Dit is echt nodig om inwoners en ondernemers goede dienstverlening te kunnen bieden zodra de wet van start gaat. Het is daarom belangrijk om daar voldoende capaciteit op in te blijven zetten en aandacht aan te besteden. En daarnaast te leren van andere overheden die al meer ervaring hebben opgedaan. Denk hierbij vooral aan zaken waar we gezamenlijk als overheden aan bijdragen. Want dankzij de Omgevingswet gaan we voortvarend werken aan onze leefomgeving, richten we onze dienstverlening in als één overheid en dragen we bij aan toekomstbestendige oplossingen voor heel Nederland.”
