"Evenementen stuiten niet zelden op verzet van de omgeving vanwege bijvoorbeeld de vrees voor geluidsoverlast, of van rechtspersonen die bijvoorbeeld opkomen voor natuurbelangen. Ook in 2018 is er weer een stroom aan uitspraken verschenen over evenementen. En meer dan eens werden daarin vergunningen voor evenementen vernietigd omdat het bevoegd gezag iets over het hoofd had gezien. In dit bericht signaleren we een aantal belangrijke lessen uit de jurisprudentie van het afgelopen jaar. Daarnaast geven we met het oog op het naderende evenementenseizoen do’s en dont’s."
Evenementenvergunning vs. omgevingsvergunning
Het is allereerst van belang na te gaan welke besluiten nodig zijn om een evenement te kunnen organiseren. Daarvoor zijn twee sporen relevant: het ruimtelijke spoor en het evenementenspoor. Om met het laatste te beginnen: voor een evenement is al snel een evenementenvergunning op grond van de APV vereist (met uitzondering van kleinschalige evenementen die weinig impact op de omgeving hebben, zie daarvoor de aan de orde zijnde APV). Dat is de eerste check die moet worden gedaan.
Alleen een evenementenvergunning is met uitzondering van kortdurende en incidentele evenementen echter onvoldoende. Een evenement moet ook planologisch gezien toelaatbaar zijn. Dat wil zeggen: ofwel het ter plaatse geldende bestemmingsplan moet toestaan dat er evenementen georganiseerd worden, ofwel er moet naast de evenementenvergunning ook nog een omgevingsvergunning strijdig gebruik worden aangevraagd. Met die laatste vergunning kan dan in afwijking van het bestemmingsplan alsnog worden geregeld dat het organiseren van een evenement planologisch gezien toelaatbaar is. Als op een bepaalde locatie vaak evenementen worden georganiseerd, dan kan het lonen om te kiezen voor het toestaan van evenementen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan. In dat geval hoeft immers, naast de evenementenvergunning, niet voor ieder los evenement een omgevingsvergunning te worden aangevraagd. Dat moet dan uiteraard wel goed gebeuren! In een uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018 wordt opnieuw duidelijk dat een planregel in een bestemmingsplan over evenementen goed moet specificeren hoeveel en welk type evenementen worden toegestaan. De effecten van wat er maximaal mogelijk wordt gemaakt, moeten immers ook onderzocht kunnen worden.
Los van deze twee sporen kan het nog voorkomen dat evenementen binnen de reguliere activiteiten van een inrichting vallen. In dat geval moet in de omgevingsvergunning die voor het in werking hebben van die inrichting is verleend, een en ander zijn geregeld over evenementen. Dat het niet mogelijk is met een losse evenementenvergunning in strijd met de geldende omgevingsvergunning te handelen, blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018 over de een auto- en motorrallycircuit. Een gemeente zal goed moeten afwegen of een evenement al dan niet tot de reguliere activiteiten van een inrichting behoort. Indien dat het geval is en die activiteit niet past binnen de vastgestelde normen in de omgevingsvergunning, dan is ofwel een wijziging van de omgevingsvergunning vereist, ofwel zal de gemeente handhavend moeten optreden.
Goed motiveren voorkomt einde vergunning
Een besluit valt of staat met de motivering die daaraan ten grondslag ligt, zo ook bij evenementen. Als er wordt afgeweken van een in de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering voorgeschreven afstand, dan moet dat goed gemotiveerd worden. In een uitspraak van 8 augustus 2018 oordeelde de Afdeling dat de stelling dat vanwege de recreatieve bestemming van het terrein waar het Solar festival plaatsvindt geluid van schreeuwende bezoekers het hele jaar door al kan plaatsvinden, onvoldoende is om een afstand van 35 meter in plaats van de voorgeschreven 50 meter toe te staan tussen het kampeerterrein en omliggende woningen. De Afdeling overweegt dat de vergunde situatie niet vergelijkbaar is met het gebruik van het recreatiegebied gedurende de rest van het jaar, nu er tijdens het Solar festival op de camping 13:000 bezoekers worden verwacht waarvan de looproute ook nog eens dicht langs de woningen loopt.
Met alleen al een aantal van bijna 1000 georganiseerde festivals in Nederland in 2018, is het goed voor te stellen dat gemeenten meer aanvragen voor evenementen binnen krijgen dan dat er tijd en ruimte beschikbaar is. Dat de gemeente bij de noodzakelijke keuze tussen evenementen de daarbij gehanteerde criteria voldoende duidelijk moet maken, bevestigt een uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018. Deze uitspraak laat verder zien dat wanneer de gemeente evenementen ook op hun inhoud wil beoordelen bij de afweging welke evenementen wel en welke evenementen niet georganiseerd mogen worden, de APV hiervoor niet zomaar de vereiste grondslag biedt. Wanneer de APV niet expliciet regelt dat een inhoudelijke beoordeling mogelijk is bij de keuze, ziet de APV doorgaans uitsluitend op de beheersing van risicos en omgevingsimpact. En dat is onvoldoende basis voor een inhoudelijke beoordeling van evenementen!
Dat een onzorgvuldig genomen besluit vervolgens niet altijd het einde van een evenement betekent, laat een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland zien. De (voorzieningen)rechter kan extra voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden zodat een evenement in dit geval Conference of the birds alsnog kan plaatsvinden. In zon geval is een actieve proceshouding van het bevoegd gezag van belang.
Wie kan een procedure starten? Let op ontvankelijkheid en relativiteit!
Als dan de juiste besluiten zijn aangevraagd en verleend, dan kan daarover een procedure worden gestart bij de bestuursrechter. Maar wie kan dat doen, en welke gronden kunnen er worden aangevoerd?
Degene die tegen een evenement wil opkomen, moet in ieder geval belanghebbende zijn. De Afdeling heeft in 2018 twee interessante uitspraken gedaan over hoe het op 23 augustus 2017 in het leven geroepen criterium gevolgen van enige betekenis moet worden uitgelegd bij evenementen. Of omwonenden van een evenement - zoals in het geval van een uitspraak van 12 december 2018 over Amsterdam Open Air - gevolgen van enige betekenis ondervinden, moet volgens de Afdeling beoordeeld worden aan de hand van effecten die iemand buiten de woning kan merken. Dat met gesloten deuren en ramen (bijna) geen overlast wordt ervaren, maakt dus niet uit. Dat zelfs personen op een afstand van 7 kilometer van het festival Decibel Outdoor in Hilvarenbeek gevolgen van enige betekenis kunnen ervaren (goed hoorbare muziek en dreun) en mogen klagen over onder meer geluidsoverlast, maakt een oordeel van de Afdeling van 27 december 2018 duidelijk.
Als een omwonende belanghebbende is, dan kan het relativiteitsvereiste alsnog meebrengen dat het beroep niet inhoudelijk beoordeeld wordt. Let daarom ook goed op of de door omwonenden ingeroepen regelingen strekken tot de bescherming van hun belangen! Zo oordeelde de Afdeling in de hierboven aangehaalde uitspraak over Open Air dat artikel 2.12 Wabo (die ten grondslag ligt aan de verleende omgevingsvergunning) strekt tot bescherming van een goede ruimtelijke ordening en dat dit onder meer een goede kwaliteit van de directe leefomgeving, de bescherming van natuurlijke waarden en de bodem- en grondwaterkwaliteit omvat. Toch kon de omwonende in dit geval geen beroep doen hierop. Vanwege de grote afstand van de woning tot het evenemententerrein en het natuurgebied, zijn de individuele belangen van de omwonende onvoldoende verweven met voornoemde belangen en dus strekken de normen niet tot bescherming van de belangen van de omwonende.
Do´s en dont´s voor het naderende evenementenseizoen
Het is nu nog koud en donker, maar voordat je het weet staat het nieuwe evenementenseizoen weer voor de deur! Om te voorkomen dat evenementen geen doorgang kunnen vinden, hebben wij een aantal dos en donts op een rij gezet:
Ga na welke besluiten nodig zijn voor het betreffende evenement
Vereist deAPV een evenementenvergunning?
Staat het vigerende bestemmingsplan het evenement toe?
Zo nee, is wijziging van het bestemmingsplan haalbaar (in tijd en voor wat betreft de onderzoekslasten die daarbij komen kijken) en wenselijk, of moet er een omgevingsvergunning strijdig gebruik worden aangevraagd?
En in geval van inrichtingen: behoort het evenement tot de reguliere bedrijfsvoering? Zo ja, past het evenement binnen de omgevingsvergunning die is verleend voor het in werking hebben van de inrichting?
Kortdurende & incidentele evenementen vereisen geen besluit in het ruimtelijke spoor
Dit is een uitzondering op de hoofdregel dat een evenement in beide sporen een besluit als grondslag moet hebben. De uitzondering wordt echter zelfden aangenomen.
Motiveer de benodigde besluiten goed en onderzoekalle mogelijke effecten
Denk aan geluidsoverlast, looproutes vanaf bijvoorbeeld een camping, effecten op flora en fauna, verkeers- en parkeerdruk e.d.
Let bij plaatsing op een eventuele evenementenkalender op grond waarvan evenementen wel of niet worden toegestaan
Criteria moeten helder zijn en een duidelijke grondslag hebben.
Let op het eigen evenementenbeleid en stukken als de Nota Evenementen met een luidruchtig karakter
Dit voor onder meer de motivering of sprake is van aanvaardbare geluidhinder. Aansluiting bij deze stukken is in beginsel voldoende voor de motivering van een besluit. Afwijken kan alleen onder bijzondere omstandigheden en met een goede motivering. Dat geldt ook voor afwijken van de voorgeschreven afstanden in de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering.
Niet iedereen kan een procedure over een evenement starten
Ga na of iemand belanghebbende is. Het afstandscriterium is daarbij niet altijd doorslaggevend en gevolgen van enige betekenis worden buiten de woning beoordeeld. Daarnaast kan het relativiteitsvereiste in de weg staan aan een beroep op bepaalde gronden.
Door: Laura van der Meulen en Marije van Mannekes
