Wij zien in onze praktijk dat de samenwerking tussen overheden en private partijen bij gebiedsontwikkeling op verschillende wijze wordt ingekleed. Een van de traditionele modellen om een dergelijke Publiek-Private Samenwerking (kortweg: PPS) vorm te geven is het zogenoemde joint-venture model. In dit model participeren marktpartijen en overheden (gemeenten) – in de regel als aandeelhouder – in een gezamenlijke juridische entiteit – een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM) -, welke specifiek is opgericht om de beoogde gebiedsontwikkeling te realiseren.
Wij zien in onze praktijk dat de samenwerking tussen overheden en private partijen bij gebiedsontwikkeling op verschillende wijze wordt ingekleed. Een van de traditionele modellen om een dergelijke Publiek-Private Samenwerking (kortweg: PPS) vorm te geven is het zogenoemde joint-venture model. In dit model participeren marktpartijen en overheden (gemeenten) in de regel als aandeelhouder in een gezamenlijke juridische entiteit een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM) -, welke specifiek is opgericht om de beoogde gebiedsontwikkeling te realiseren.
De economische crisis heeft echter ook het landschap van gebiedsontwikkeling niet onberoerd gelaten. Uit interviews met een tiental gemeenten van diverse omvang, de Vereniging voor Nederlandse gemeenten (VNG) en een provincie, is gebleken dat gebiedsontwikkeling op dit moment een transitie doormaakt, waarbij overheden initiatieven voor bepaalde ontwikkelingen veeleer aan de markt overlaten en als zodanig een meer faciliterende rol aannemen. Bovendien zullen grootschalige ontwikkelingen bijvoorbeeld onder vigeur van de VINEX in de toekomst veel minder talrijk zijn en is de verwachting dat de focus veel meer zal komen liggen op kleinschaligheid en meer organische gebiedsontwikkeling, die vaak meer binnenstedelijk van aard zal zijn.
Deze transitie heeft dan ook onvermijdelijk zijn weerslag op de manier waarop marktpartijen en overheden bij de totstandkoming van gebiedsontwikkelingen samenwerken. Automatisch rijst dan ook de vraag hoe de knelpunten die het gevolg zijn van de economische crisis dan wel hoe de kenmerken van de huidige transitieperiode, zijn weerslag hebben op een veel voorkomende variant van PPS, de GEM.
Een aantal observaties
In de hiervoor door mij aangehaalde interviews kwamen een aantal zaken naar voren die van invloed kunnen zijn op de keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm, meer specifiek de GEM. Daarnaast zijn er de afgelopen paar jaar genoeg voorbeelden geweest van samenwerkingen via een GEM die al waren gestrand voordat er één steen was gelegd.
Allereerst signaleerde een aantal geïnterviewde, dat nu en in de afgelopen (crisis)jaren een niet sluitende grondexploitatie een belangrijk struikelblok vormde in bestaande samenwerkingen en dat dit ook thans een obstakel vormt om nieuwe samenwerkingen aan te gaan. Een gezamenlijke exploitatie van de voor de ontwikkeling benodigde gronden is vanwege te hoge boekwaarden van gronden in combinatie met waardedalingen en hogere (bouw)kosten zeer lastig gebleken. In de huidige realiteit is dit niet anders.
Een drietal voorbeelden van grootschalige ontwikkelingen waarbij was gekozen voor een GEM en die het wegens een niet sluitende grondexploitatie niet hebben gered, zijn het Wieringerrandmeer (provincie Noord-Holland), Nieuwoverstad (gemeente Alkmaar) en Meerstad (gemeente Groningen). De lijst is echter veel langer.
Als tweede observatie kan worden vermeld dat de keuze voor een GEM minder logisch is naar mate de omvang van het project afneemt. Hieraan ligt ten grondslag dat de kosten voor het stichten van een GEM en de kosten die met het exploiteren van de GEM zijn gemoeid vaak relatief hoog zijn. Deze kosten zijn bij een groot project beter te verspreiden over het project, waar dat bij kleinschaligere en/of organische projecten (veel onzekerheden) vaak niet rendabel zal zijn. Nu de focus in de toekomst naar verwachting dus zal liggen bij kleinschaligere projecten die meer organisch van aard zijn, zal naar verwachting ook daarom het aantal samenwerkingen via een GEM afnemen.
Een derde observatie die naar voren kwam uit de interviews en wordt ondersteund door hetgeen wij zien in onze dagelijkse praktijk, is dat de GEM inboet in populariteit vanwege de minder actieve rol die gemeenten wensen te spelen bij gebiedsontwikkelingen. Gemeenten zijn veel minder bereid om actief risicodrager te zijn in een gebiedsontwikkeling via de deelname aan een GEM, maar kiezen sneller voor het concessiemodel (een samenwerkingsmodel dat de rol van de gemeente vaak beperkt tot de planvorming en het verkrijgen van het openbaar gebied).
Tot slot kan op basis van de interviews worden gesteld dat de complexiteit van samenwerkingen in een GEM in de loop der jaren is toegenomen door toename van het aantal partijen, waardoor besluitvorming binnen een GEM vaak lastig bleek. Ook dit kan ertoe leiden dat het joint-venture model in de toekomst een minder prominente rol zal spelen bij het vormgeven van nieuwe gebiedsontwikkelingen.
De GEM moet niet (helemaal) worden afgeschreven
Ondanks het vorenstaande moet de GEM als samenwerkingsvorm bij PPS niet (helemaal) worden afgeschreven. Een aantal van de knelpunten die wij observeerden, kunnen namelijk ook bij het vormen van een GEM worden ondervangen of wegen niet op tegen de voordelen van het participeren in een GEM. Zo is het denkbaar dat dat gemeenten enkel participeren ten behoeve van de herinrichting van de openbare ruimte. Tevens is het denkbaar dat de gemeente juist risicodrager wenst te zijn, vanwege een ontwikkelopgave, zoals het realiseren van maatschappelijk vastgoed. Hierbij wenst de gemeente dan niet alleen te sturen op de planvorming maar ook veel meer te sturen in het gehele (ontwikkelings)proces.
Het grote voordeel van een GEM is immers dat partijen in een GEM heel nauw met elkaar samenwerken. Met name bij organische ontwikkelingen, welke gepaard gaan met onzekerheden, onvoorziene omstandigheden en grilligheid, kan de GEM de samenwerking overeind houden.
Tot slot zou een reden om (financieel) deel te nemen aan een GEM erin kunnen zijn gelegen om een ontwikkeling op die manier beter te kunnen vermarkten, door via de GEM (financieel) bij te dragen aan marketingcampagnes en het actief benaderen van bedrijven en potentiële eindgebruikers voor de te realiseren gebiedsontwikkeling. Vermarkting bij gebiedsontwikkeling zal volgens meerdere geïnterviewde alleen maar belangrijker worden en een cruciaal instrument gaan vormen voor het genereren van een succesvolle ontwikkeling. Gedacht kan worden aan ontwikkelingen in gebieden die te kampen hebben met een krimpende bevolking of gebieden met bijzondere eigenschappen (de koppeling met water- en natuurgebieden en de nabijheid van een brainpark). Ook in die gevallen kan de GEM in een behoefte voorzien en als instrument worden gebruikt om juist op dat punt de samenwerking optimaal te kunnen sturen.
Conclusie
Het huidige transitieproces dat gebiedsontwikkeling in Nederland ondergaat, zal ook zijn weerslag hebben op de populariteit van de GEM als instrument van samenwerking bij gebiedsontwikkeling. Desondanks menen wij dat er nog steeds toekomst is voor de GEM. Gemeenten en marktpartijen zullen naar verwachting in de toekomst echter veel doelbewuster kiezen voor de GEM en de GEM niet zonder meer zien als logische keuze om hun samenwerking vorm te geven.
