In deze e-cursus Introductie Grondeigendom leer je alles over grondeigendom en grondbeleid onder de Omgevingswet.
prof. mr. Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur Nieuwe Markten Bouwfonds Ontwikkeling schreef op verzoek van de vaste commissie Infrastructuur en Milieu van de Tweede Kamer een beschouwing over grondbeleid en grondexploitatie. De commissie hield op 3 april 2014 een rondetafelgesprek over (onder meer) dit onderwerp.
prof. mr. Frisode Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur NieuweMarkten Bouwfonds Ontwikkeling schreef op verzoek van de vaste commissieInfrastructuur en Milieu van de Tweede Kamer een beschouwing over grondbeleiden grondexploitatie. De commissie hield op 3 april 2014 een rondetafelgesprekover (onder meer) dit onderwerp.
Samenvatting
Gemeentelijkgrondbeleid en grondexploitaties staan in de schijnwerper. Meestal gaat het danom de huidige belabberde financiële situatie van de grondbedrijven. In dezenotitie zet ik het thema breder neer. Met een schets van actuele kwesties enduiding daarvan.
Dit zijn mijnbelangrijkste conclusies :
1.
Als gevolgvan de economische en vastgoed-crisis is het logisch dat ookgemeentelijke grondbedrijven forse klappen krijgen.
2.
Het aantal gemeenten dat echt in degevarenzone terecht komt blijft echter beperkt. Wel kunnen in de komende tijdnog additionele afboekingen worden verwacht.
3.
Sommige gemeenten hebben echt foutengemaakt, maar in het algemeen is een sterke (morele) verontwaardiging over hetacteren van gemeenten met actieve grondexploitaties misplaatst.
4.
Voor het beoordelen van de perspectievenvan grondexploitaties op de langere termijn, moet men kijken naar deruimtelijk-economische ontwikkelingen. Een blikover de grenzen relativeert de typisch Nederlandse problematiek van ditmoment.
5.
Veelal bewegen de gronduitgifteprijzen zichnog op een te hoog niveau. Het verdient aanbeveling de residuele methode tevolgen, in goede en in slechte tijden. Algemene uitspraken dat de grondprijzenmet 40 a 50 % omlaag moeten, zijn te grof.
6.
Er moet weer meer oog komen voor dekostenkant van grondexploitatie, want die zijn in de afgelopen decenniaverwaarloosd.
7.
De professionaliteit in de grondexploitatie behoeft(weer) opwaardering; prudent ondernemerschap en adequate risicobeheersing zijndaarbij enkele kernbegrippen.
8.
Daarmee hangt implementatie samen metverschillende (retro)innovaties, zoals het selectief gebruik van erfpacht, deinzet van tijdelijk gebruik, modernisering van het masterplan (met veel meerflexibiliteit en faseringsmogelijkheden) en verkorting van de time to marketbij concrete plannen.
9.
In de vakwereld wordt wel gefantaseerd overnieuwe verdienmodellen en alternatieve financiering, zoals crowdfunding.Enkele niches daargelaten, behoren deze oplossingsrichtingen meer in hetrepertoire van Hans Kazan thuis.
10.
De realiseringsmogelijkheden vanbinnenstedelijke locaties vragen bijzondere aandacht. In het subsidielozetijdperk zal de her-ontwikkeling van een groot aantal (maar lang niet alle)locaties niet haalbaar blijken.
11.
Grondexploitatie en accountancy verdragenelkaar steeds moeizamer, omdat bij de eerste onzekerheid en variatie inuitkomsten onvermijdelijk toenemen en bij de laatste zich een tegensteldetendens manifesteert. Het verdientaanbeveling deze kloof te overbruggen.
12.
Regelmatig komt de vraag naar voren ofregionalisering van grondbedrijven zou kunnen helpen, onder meer om plussen enminnen te verevenen. Het is beter geen tijd aan dit onhaalbare idee tespenderen.
13.
Het verdient aanbeveling dat de sector(Vereniging van Grondbedrijven) zelf meer systematisch, vergelijkend onderzoeknaar aspecten van grondbeleid en -exploitaties. Dat zou de transparantie kunnenverhogen.
14.
Gemeenten doen er goed aan hun grondbeleidover de volle breedte kritisch tegen hetlicht te houden; vele doen dat al.
15.
Daarbij kan (handhaving van) selectiefactief gemeentelijk grondbeleid best een uitkomst zijn. Mits aan bepaalderandvoorwaarden (helder doel; buffer; expertise) is voldaan. Afdrachten aan dealgemene dienst passen in de toekomt niet meer in een gemoderniseerdgrondbeleid.
16.
Nu faciliterend grondbeleid een grotere rolgaat spelen, is het zinvol naar het wettelijk kader te kijken. Tot deverbeteringsopties van het kostenverhaal behoren: facultatiever maken, meerfaseringsmogelijkheden en kritische blik op de bovenplanse bijdragen.
17.
Daarnaast verdient een wettelijke regelingvan stedelijke herverkaveling aanbeveling.
18.
In het algemeen is de wettelijke regeling van hetactief en faciliterend grondbeleid in ons land effectief, evenwichtig enrobuust. Periodieke pogingen om daar verandering in te brengen strandenstelselmatig. Ook aan het door de Tweede Kamer gevraagde onderzoek naar het zelfrealisatierecht,zal uitsluitend het te selecteren externe onderzoeksbureau plezier beleven.
Grondbedrijvenvormen onderdeel van vastgoedketen
De hele keten van devastgoedontwikkeling heeft met de gevolgen van de crisis te maken. De klappenkwamen aanvankelijk het hardst aan bij architecten en stedenbouwkundigen; zijzitten voorin de pijplijn en merken als eerste wanneer opdrachtgevers hunplannen uit- of afstellen. Na hen kwamen de projectontwikkelaars aan de beurten inmiddels regent het faillissementen in de bouwsector.
Qua timing zaten degrondbedrijven enigszins achter de eerste golf van alarmerende crisisberichtenaan. We hebben het zowel over grondposities in uitbreidingsgebieden als om binnenstedelijkeprojecten. Bij dat laatste gaat het vaak ook om waardedaling van aangekochtegebouwen.
Toen rond 2010eenmaal duidelijk werd dat deze crisis niet een-twee-drie voorbij zou gaan,brak het inzicht pas goed door dat ook het grondbeleid een forse beukmeekrijgt. Inmiddels zijn we vier jaar verder en het besef datgrondexploitatie per definitie eenrisicodragende activiteit is weer helemaal terug. Private partijen, met name debeursgenoteerde, waardeerden als eerste grootschalig af op de grondportefeuillesen namen voorzieningen. Bij publieke grondexploitanten, primair gemeenten, kwamdit proces doorgaans iets later op gang en loopt nog steeds door. Middelgrotegemeenten zien zich genoodzaakt (gefaseerd) bedragen af te boeken die vaak de 100 miljoen te boven gaan.
Naast deafwaardering van de gronden in de boeken verlagen veel overheidspartijen in eenslow-motion-beweging en in kleine stappen de uitgifteprijzen.
Overdrevenbeoordelingen
De verliezen van degrondbedrijven mogen zich verheugen in een levendige belangstelling van demedia, met Apeldoorn en Lansingerland als iconen. Teneur: het is een schandeen dat geeft een eenzijdig beeld. Het slagveld overziend is er geen reden voor paniek; het aantal gemeentendat echt zwaar in de problemen zit, blijft beperkt. Vooral gemeenten dieverhoudingsgewijs duur en ruim grond en gebouwen hebben aangekocht, onhandige(bouw)claimcontracten hebben afgesloten, vroegtijdig grote kosten hebbengemaakt door bij voorbeeld voortvarend bouw- en woonrijp te maken of hetgrondbedrijf niet professioneel hebben gerund, komen nu op de koffie.
Het uitgebreide onderzoek van Deloitte Real EstateAdvisory dat rond de jaarwisseling verscheen, laat een bestendiging van desituatie zien: het is niet mis, maar het aantal gemeenten dat werkelijk in degevarenzone terecht komt, blijft beperkt. Ik verwacht dan ook dat slechtsenkele gemeenten zullen vervallen tot de artikel 12-status. Daarvoor geldenstrenge voorwaarden, mede ingegeven door het feit dat andere gemeenten artikel12-steun opbrengen.
Het valt niet uit tesluiten dat na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 de nieuwe collegesvan Burgemeester en Wethouders een nieuwe reeks afboekingen zal moetenvoorstellen. Het politieke krediet van de wethouder die de gemeenteraadverzekerde dat hier nu echt de laatste afboeking voorligt, is immers op.
Marktperspectievenbepalend voor uitkomsten grondexploitatie
Grondexploitatie iseen afhankelijke variabele.
Input
en
outcome
worden bepaald dooruiteenlopende factoren: marktontwikkelingen, teruglopende subsidies,veranderend overheidsbeleid, om enkele te noemen. Om die reden richten we de blik eerst op de Nederlandsevastgoedmarkten. Daarbij moeten we proberen om conjuncturele en structurele effectenuit elkaar te trekken, hoe lastig dat ook is. Bij de conjunctuur gaat het omtijdelijke ontwikkelingen, zoals het instorten en nu weer voorzichtigopkrabbelen van de woningmarkt. Ook de overheidsbezuinigingen - in reactie opde recessie - zijn voor een deel conjunctureel en misschien voor een ander deelstructureel. Daar tegenover staan de diepere onderstromen van economie endemografie, die bepalen hoe Nederland er op de langere termijn voor zal staan.Het zijn deze trends die bijvoorbeeld aangeven dat stedelijke gebieden encentraal gelegen regios in Nederland aantrekkelijker zullen worden (met hogeregrondprijsniveaus), ten koste van meer perifere gebieden.
Grond-uitgifteprijzen:de residuele methode
Tot het begin van decrisis, eind 2008, was de residuele grondprijsberekening in ons land usance. Deresiduele grondwaarde is het verschil tussen de verkoopwaarde van het gebouw(marktwaarde) en de bouw- en ontwikkelingskosten. Vaak stolde deze waarde in vorm van eengrondquote: het percentage van de grondprijs in de totale vrij-op-naam-prijsvan de woning. Die grondquote ligt in ons land gemiddeld rond de 30 % voorgrondgebonden woningen.
In wezen legde DavidRicardo in 1841 de basis voor de residuele methodiek. Hij beredeneerde dat deprijs van het graan niet hoog was omdat de
landbouwgrond duur was. Nee, de grond was duur omdatde vraag naar graan groot was en het aanbod klein. Toepassing van het residueelrekenen kreeg in 2001 een officieel tintje met het afsluiten van het ConvenantGemeentelijk Grondprijsbeleid tussen het Ministerie van VROM, de VNG, de Nepromen de NVB. Het convenant beoogde vooral uitwassen van het residuele systeemtegen te gaan. Bij voorbeeld: de grondprijs gaat omhoog als een woningkoper ervoor kiest om bij de koop gelijk een aanbouw toe te voegen. In de brief vanminister Schultz aan de Tweede Kamer over het grondbeleid van 14 maart 2014wordt terecht gesteld dat deze methode zo voor de hand ligt dat herbevestigenvan deze lijn weinig meerwaarde heeft.
Met de liftomhoog en met de trap omlaag
De residuelemethodiek brengt met zich mee dat in tijden dat de prijzen van de eindproducten(woningen, winkels, kantoren, etc.) met de trap omhoog gaan, de residuelegrondwaarden de lift nemen. Het moet ook betekenen dat in economisch minderetijden, met prijsdalingen, de grondprijzen de lift naar beneden betreden. Eendaling van de VON-prijs heeft procentueel immers een groter effect op degrondprijs, omdat de prijsdaling residueel volledig neerslaat in de residuelegrondwaarde. Aan het tegen de economische stroom in roeien en daarmee tegen derationaliteit van de residuele methodiek, komt vroeger of later een einde. Inde zoeven geciteerde brief van minister Schultz staat: residueel rekenen ingoede en in slechte tijden. Op straffe van de niet-afzetbaarheid van de teduur geprijsde grond. Ik wil hier uitdrukkelijk niet mee zeggen datgrondprijsverlaging dé exclusieve sleutel is tot het weer vlot trekken van devastgoedmarkt. Alle participanten in de ontwikkelings- en bouwketen moeten hunkosten terugdringen om kwalitatief afzetbare producten weer concurrerend temaken ten opzichte van de fors lager geprijsde bestaande voorraad.
In het kader van degemeenteraadsverkiezingen, voerde Bouwend Nederland campagne voor verlagingvan de gronduitgifteprijzen met 40 a 50%. Dat is een te grove benadering diezijn doel dan ook mist.
Internationaalperspectief
Een vergelijking metde ons omringende landen leert dat een aantal ontwikkelingen in ons landongelukkigerwijs samen valt. Het consumentenvertrouwen is hier - hoewel recentgroeiend - extreem laag. De overheid hervormt de woningmarkt, wat tot hogerelasten voor huurders en kopers leidt. Bedrijven en particulieren kunnenlastiger aan bankkrediet komen.
Er is een overaanbod aan middelmatige kantoorruimte.In de winkelmarkt vindt een enorme uitsortering plaats. Het vertrouwen invastgoed als beleggingsproduct heeft in Nederland zware averij opgelopen.
In Duitsland,Engeland, Frankrijk en Scandinavië - althans in de economisch sterke stedelijkeregios - kijkt men daar heel anders tegenaan. Vastgoed is daar, zeker opA-locaties, onverminderd populair. Met een Noordwest Europa dat onderlingsteeds meer verbonden raakt, valt niet te verwachten dat de Nederlandseconjunctuur zo zal blijven afwijken van het algemene patroon. Dat betekent nietautomatisch dat voor alle vastgoedsectoren de zon weer overal gaat schijnen,maar wel dat een einde komt aan de huidige multi-dip.
Back to basics,vakmanschap en kostenreductie
Decennia lang lekende risicos van grondexploitatie verwaarloosbaar. Ook accuraat inspelen op dewensen van eindgebruikers verslapte, niet alleen bij de overheden, ook bijmarktpartijen. In een almaar opgaande (aanbieders)markt kon men oplopenderente- en plankosten altijd weer compenseren. Urgentie ontbrak om scherp tekijken naar kosten en opbrengsten, timing en scenarios voor de toekomstigewaardeontwikkeling. Daarmee raakte de discipline van de planeconomie naar deachtergrond. De gedachte zou kunnen postvatten dat het vak van planeconoom inde laatste twee decennia uit niet veel meer bestond dan de financiëlevertaalslag maken van wat men op de bureaus en tekentafels van bestuurders,opdrachtgevers en ontwerpers bedacht. De bekende creatieve wisselwerking tussentekenen en rekenen raakte uit balans: te groots, grootschalig, meeslependtekenen en te weinig scherp rekenen. De tijd van onnodig dure stedenbouwkundigeen bouwkundige oplossingen is voorbij. Voorbeeld: bij herontwikkeling inbestaand stedelijk gebied, is het raadzaam bestaande stratenpatronen zoveel mogelijkintact te laten. Dat scheelt dure operaties voor verplaatsing van kabels en leidingen.
Ditzelfde geldt voorextreem hoge kosten van voorbereiding, toezicht en uitvoering (vtu): schrappen.Ook moet een einde gemaakt worden aan het op ruime schaal wegboeken vanoverdadige plankosten op de grondexploitatie .
Back to basicslijkt mij een rode raad in het verbetertraject voor grondbeleid engrondexploitatie. Met de focus op eindgebruikers en fluctuaties in de markt .Een kritische en strakke blik op kosten, opbrengsten, fasering, parameters vooropbrengstenstijging, kostenstijging, rekenrente, fasering, risicoanalyses.
Het betekent dat hetvakmanschap van de planeconoom herwaardering krijgt, zonder de kwalitatieveaspecten uit het oog te verliezen. De recent herijkte plannen engrondexploitatie voor Vathorst/Amersfoort laten
zien hoe rekenen en tekenen weer hand in hand kunnengaan. Een voorbeeld hoe de gemeente en de private partijen met creativiteit enna lastige onderhandelingen tot resultaat hebben bereikt.
Prudentondernemerschap en innovaties
Naast de kostenkantkomt uiteraard verbetering vanopbrengstpotenties in beeld, zoals hetconsumentgerichter maken van de plannen en creatief aanboren van nieuwemarktsegmenten. Dat kan betrekking hebben op concepten en producten maar ookzaken die dichter bij de grondexploitatie zelf liggen. Zo kan gronduitgifte inerfpacht de financieringslast van afnemers verlichten. Op veel locaties wordtgewerkt met de uitgifte van kleine deelplannen en losse kavels aan kleinemarkpartijen, ontwikkelende aannemers of particulieren.
Een instrument datmen vooral in binnenstedelijk gebied in toenemende mate wordt inzet is detijdelijke grondexploitatie. Deze
t-rex
past bij de tijdelijkeherbestemming. Gebieden verschieten langzaam van kleur en inafwachting van hoe het eindbeeld eruit gaat zien, wordt er nog geendichtgetimmerde grex overheen gelegd. Deze begrijpelijke keuze, vraagtbezinning vooraf. Wat is exact het motief voor tijdelijk gebruik: een bijdrageleveren aan de
placemaking
van het gebied, maatschappelijke functies eenkans geven of een eerste kasstroom genereren? Maar ook: wat leveren detijdelijke bestemmingen op? Het kan verdedigbaar zijn om een tijdelijke min te accepteren, mits men die keuzebewust maakt.
Hang naaruitwijkmanoeuvres
Om in deze tijd vancrisis schoon schip te maken en old school-methodes overboord te zetten heefteen grote aantrekkingskracht. We lezen boude stellingnames als doorgrondexploitatie geregeerde planontwikkeling moet plaats maken voor nieuweontwikkelingsvormen en financieringsconstructies. Ze doen het als vluchtvooruit goed op het vakdebat, maar de praktijk wijst uit datgebiedsontwikkeling meestal niet zondereen bepaalde vorm van professioneelgrondbeleid - in welke vorm dan ook - kan. Van de dikke bundel alternatievefinancieringsvormen van Agentschap NL zijn er slechts enkele incidenteel in depraktijk van de gebiedsontwikkeling bruikbaar.
Dat alles mag hetzicht niet ontnemen op echte veranderingen en vernieuwingen. We zien bijvoorbeeld een opkomst van eenander type masterplan.
Met een globalevisie in plaats van het tot in detail vastleggen van het gewenste eindbeeld.Het masterplan is vooral een verleidelijk verhaal: het geeft de
kernkwaliteiten aan die het verschil moeten maken. Hetplan verleidt, geeft richting en bindt partijen en is flexibel in programma,parcellering, tempo en fasering. Het maakt realisering van complete deelplannen mogelijk, gaat in optijdelijke gebruiksmogelijkheden en bevat een procesaanpak. De onderleggerwordt gevormd door fysieke structuurelementen, zoals water en groen. Ook wordenindicaties opgenomen over hoe investeringen (uitgaven) zich gaan verhouden totopbrengsten (cash flow).
Het prijskaartjevan binnenstedelijke grondexploitatie
HetInvesteringsbudget Stedelijke Vernieuwing stopt in 2015 en de gemeentelijkemogelijkheden om te voorzien in de onrendabele top van binnenstedelijke plannenzijn gering. Dat geldt nu ook voor woningcorporaties. Recent onderzoek van hetEconomisch Instituut voor de Bouw (EIB) wijst uit dat veel binnenstedelijkeplannen met een grondexploitatietekort kampen. Gemiddeld bedraagt dat tekort 16.000 per woning. Op voormalige fabrieks- en bedrijfsterreinen komt het tekortuit op 27.000 per woning. Het bij herhalingen in alle toonaarden bezingen van de maatschappelijke voordelen vanbinnenstedelijk bouwen reduceert dat tekort voor geen euro. Tekort-plannenkomen het in het (bijna) subsidieloze tijdperk niet meer van de grond. Ingunstige marksituaties met hoge opbrengstpotenties en een laag(grond)kostenniveau blijven er natuurlijk kansen voor haalbare binnenstedelijkeherontwikkelingen. Het verdient dan aanbeveling de energie daarop te richtenevenals op de herbestemming van bestaande gebouwen.
Regionalegrondbedrijven: die komen er niet
Moeten we niet toenaar regionale grondbedrijven?. De vraag verscheen de afgelopen decennia metde regelmaat van de klok op de agenda. Ook nu weer. Het meest recente onderzoeknaar deze optie - uitgevoerd in het kader van de Actieagenda Bouw - kwam in2014. De gedachte lijkt sympathiek: probeer op regionaal niveau tot vereveningvan kosten en opbrengsten te komen, met een regionale programmering alsonderlegger. Daarmee schakel je belangen van verschillende (elkaarbeconcurrerende) gemeenten parallel. Conclusie van onderzoeksrapport: alleenbij de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen liggen kansen voor echte regionale afstemming eniets wat lijkt op een regionaal grondbedrijf. Bij andere functies, zoals wonen,is dit veel minder het geval. Dat is toch veel sterker een lokale markt en hetlokale interessegebied . Dat gemeentendie weinig schade lijden als gevolg van de crisis, geen animo hebben op hunburen met een scheur in de broek bij te staan, is een nog belangrijker
reden dat het er niet van komt. Een vluchtigeverkenning in bij voorbeeld regio Haaglanden wees dat zonneklaar uit. Actueelinzicht en monitoring van ruimtelijke plannen lijkt zeker nuttig, ingewikkeldebestuurlijke overeenkomsten op regionaal niveau lijken dat minder. De enigemanier om op een hoger schaalniveau effectief belangen parallel te schakelen enplussen en minnen in exploitaties te verevenen, is gemeentelijke herindeling.Uiteraard moet er dan meer aan de hand zijn om tot zon zware ingreep over tegaan.
Groeiendspanningsveld tussen grondexploitatie en accountancy
Publieke en privategrondeigenaren hebben te maken met accountants die de waarde van degrondposities en exploitatie-perspectievenmoeten beoordelen. Dat blijkt eensteeds lastiger opgave te zijn. Aan de ene kant hebben gebiedsontwikkelingen(en daarmee verbonden grondexploitaties) een langere doorlooptijd; planning en programma zijnminder vastomlijnd, met ruime bandbreedtes voor kosten en opbrengsten Met dezeonzekerheden en uiteenlopende scenarioskunnen accountants en ook gemeentelijke rekenkamers moeilijk omgaan. Indat domein gaat de tendens in tegenovergestelde richting. Het willen bieden vanzekerheid over getrouwheid van de aangeboden financiële informatie en hetprecies in beeld brengen en kwantificeren van risicos staat haaks op deveranderde realiteit van gebiedsontwikkeling.Wie kan er met zekerheid voorspellen hoeveel grond er over drie jaarwordt verkocht, voor welke prijs?
Verschillendegemeentelijke rekenkamers (Breda, Enschede, Apeldoorn, Lansingerland) hebben zich zeer kritischuitgelaten over het actieve grondbeleid in hun gemeenten. In Breda wordtbijvoorbeeld geconcludeerd dat het grondbeleid teveel een black box is; hetontbreekt aan een integraal overzicht van ruimtelijke programmering,ruimtelijke projecten en de bijbehorende grondexploitaties . Het leidt ertoedat raadsleden te weinig overzicht hebben. Daarnaast constateert de Bredaserekenkamer dat de (ambitieuze) ruimtelijke programmering van de gemeente alleenop theoretische aannamen en berekeningen berust, zo constateert de Rekenkamer.De gemeente Breda heeft te weinig marktonderzoek laten doen om de planning ookdaadwerkelijk te onderbouwen. Over de nog lopende grondexploitaties stelt hetrapport dat overwogen moet worden in hoeverre stoppen en afboeken mogelijkgoedkoper en verstandiger is dan voortgaan. Een rapport als dat van derekenkamer Breda bevat terecht kritische kanttekeningen en nuttige tips. Maarhoe je het ook bekijkt: actiefgrondexploitatie houdt per definitie een risicodragend karakter.
Lang niet alles is te voorzien en met (nog meer)onderzoek en rapportages af te dekken.
Weinigstelselmatig onderzoek
In dit kadervolstaat het echter niet om accountants en rekenkamers onvoldoende kennis vanzaken en angsthazerij te verwijten. Gemeentebesturen en grondbedrijven - en breder: ook professionele privategrondexploitanten - moeten ook kritisch naar zichzelf kijken. Het valt op datalleen fragmentarisch empirisch materiaal openbaar beschikbaar is over dekerndata van de grondexploitatie. Ik denk dan aan kostenopbouw enkostenverloop, verloop van verwervings- en uitgifteprijzen,waarderingsgrondslagen etc. Systematischonderzoek hiernaar ontbreekt. Het lijkt mij een schone taak voor de Verenigingvan Grondbedrijven om hier werk van te maken. Het hoort bij de door mij eerderebepleite professionalisering. Meer inzicht, transparantie en eenduidigheid kanhelpen bij een meer ontspannen oordeelsvorming en het aloude idee van hetgrondbedrijf als black box eindelijk wegnemen.
Herpositioneringgemeentelijk grondbeleid
Dat grondbedrijvennu onder water staan, geeft sommigenaanleiding om fundamentele vraagtekens te plaatsen bij nut en noodzaakvan gemeentelijk actief grondbeleid: terisicovol en vermenging van publieke taken met privaat financieel belang en dus geen overheidstaak. Ik vind het eentypisch Nederlandse reactie: doorslaan naar de andere kant en alles overboordzetten. Het doet geen recht aan de kwalitatieve resultaten die de afgelopen 50jaar met actief grondbeleid zijn behaald.Grondbedrijven kunnen een instrument blijven voor publieke sturing en -secundair - financiële verevening binnen het domein van grondexploitaties .Maar er moet wel wat veranderen.
Veel gemeenten zijnfinancieel afhankelijk geworden van winstafdrachten uit het grondbedrijf aan dealgemene dienst: daar is het fout gegaan. De gezamenlijke baten uitbouwgrondexploitatie ten opzichte van de totale baten van de gemeenten zijn inde afgelopen jaren tot zo n 13 % opgelopen.Als het na deze diepe crisis weerwat beter gaat, verdient het aanbeveling dat afdrachten uit de grondbedrijvenachterwege blijven. Waren die afdrachten in de lange periode van stijgendegronduitgifteprijzen uit gebleven, dan hadden de bedrijven nu meer(reserve-)vlees op de botten gehad. Wij raken hier een fundamenteel punt. Inons land hebben de baten uit de grondexploitatie min of meer de plaatsingenomen van lokale belastingen. Dat is uniek in Europa: de gemeentelijke
grondexploitaties hebben in vergelijking met anderelanden een ongekend volume. Terwijl de omvang van de gemeentelijke belastingenminimaal is. Voor structurele vergroting van het belastinggebied ontbreektechter een politieke meerderheid.
Randvoorwaardenvoor actief gemeentelijk grondbeleid
Een gemeente die eenweloverwogen keuze maakt voor een actief grondbeleid moet naar mijn idee inieder geval drie elementen bevatten:
- er zijn heldere(publieke) doelstellingen die de gemeente met het actief grondbeleid wilbereiken;
- de gemeente moetgenoeg financiële armslag hebben om actief te acteren op de grondmarkt en omeen risicoreserve aan te kunnen houden;
- het grondbedrijfmoet voldoende expertise hebben. De gemeente heeft hierbij twee petten op:publieke verantwoordelijkheid én ondernemer. Dat vraagt om koopmansgeest enadequate risicobeheersing.
De komende tijd zalhet actief gemeentelijk grondbeleid een minder prominente plaats gaan innemen,ten gunstige van faciliterend grondbeleid. Hierbij past de relativerendekanttekening dat de enorme grondvoorraad (en gebouwd vastgoed) die gemeentenbezitten - goed voor zon 13 miljard - een radicaal afscheid van het actiefbeleid voorshands tot een theoretische beschouwing reduceert.
Faciliterendgrondbeleid: volwaardig alternatief
Voor hetinstrumentarium voor het faciliterend grondbeleid bestaat dus meerbelangstelling dan voor de crisis.Private partijen die plannen realiseren en de grondexploitatie voor huneigen rekening nemen moeten zich binnenvastgestelde publieke kaders bewegen, zoals het bestemmingsplan.
Aparte aandachtvraagt het verhaal van kosten voor publieke voorzieningen. Sinds 2008 kenthet kostenverhaal ingeval van private grondexploitatie een nieuwpubliekrechtelijk kader: de afdeling grondexploitatie van de Wet op deruimtelijke ordening, in de wandeling aangeduid met de Grondexploitatiewet. Dewet de beoogde primair free-riders (private grondbezitters die niet mee wildenbetalen aan publieke voorzieningen) in het gareel te brengen. Het effect van dewet reikt echter aanmerkelijk verder. De bij de wet behorendekostensoortenlijst disciplineert partijen bij de vraag welke publieke kostenwel en niet voor verhaal in aanmerkingkomen. De lijst is vrij terughoudend geformuleerd en dat is zeker in dezecrisistijd, waarin grondexploitaties krap in
hun financieeleconomische jasje zitten, een voordeel.De lijst is ook voor de gemeente zelf, bij haar eigen grondexploitaties, eennuttige leidraad.
De initiatiefnemersvan de wet beoogden de werkwijze te continueren waarin publiek en privaat opvrijwillige privaatrechtelijke basis overstemming komen. Dat is gelukt, wantbij 95% van het aantal plannen sluitenpartijen een anterieure overeenkomst.Dat is maar goed ook, want de weg van het (publiekrechtelijke)exploitatieplan blijkt vol juridische voerangels en klemmen te zitten.
Knelpunten in dewetgeving
Op het vlak vanfaciliterend grondbeleid staat een aantal knelpunten en voorstellen totverbetering op de wetgevingsagenda. Ik licht de voornaamste hieronder toe.
-
De gemeente moet nu bijna altijd een anterieureovereenkomst maken dan wel eengrondexploitatieplan. Het zou veel zinloos corvee schelen als degemeente daar desgewenst van kan afzien. Met name als zij nauwelijks kosten kanof wil verhalen. Dat kan men eenvoudig wettelijk regelen.
-
Introductie van de mogelijkheid om het exploitatieplan(en dus het kostenverhaal) door te schuiven naar een latere fase van deplanvorming (later dan het bestemmingsplan). De reden is dat(bestemmings)plannen in de masterplanfase vaak aanmerkelijk globaler zijn danvoorheen en de fasering zich over een langere tijd uitstrekt. Bij echtekleinschalige organische ontwikkeling zijn de mogelijkheden van hetkostenverhaal beperkt; de relatie met de aanleg van publieke voorzieningenwordt indirect.
-
De introductie in de concept-Omgevingswet van de mogelijkheid voor bovenplanseverevening in vorm van een forfaitaire fondsbijdrage. Hierachter gaat ook eenprincipieel punt schuil. Terwijl kostenverhaal voor publieke voorzieningen opeen breed draagvlak kan rekenen, beschouwen velen afroming van winsten als een verkapte belastingheffing, buiten deeigenlijke kaders van de "zuivere" belastingheffing om. Afschaffenvan de bovenplanse bijdragen is dan ook een reëel alternatief dat serieuzeoverweging verdient.
-
De relatief hoge inbrengwaarden van binnenstedelijk(gebouwd) vastgoed belemmert in de ogen van gemeenten de mogelijkheden voorkostenverhaal bij de realisering van een vernieuwingsplan. Grof gezegd bepaalt de verwachtingswaardeinbrengwaarde van het te transformeren (gebouwde) vastgoed. Wie daar aan gaatsleutelen, raakt aan de waarderingsgrondslag van deOnteigeningswet en komt in een politiek hopeloos traject terecht. Niet aanbeginnen dus, waarmee dit knelpunt niet makkelijk is op te lossen.
Stedelijkeherverkaveling
De genoemde puntenbewegen zich binnen het bestaande kader van kostenverhaal. Voor de introductievan een - voor Nederland - nieuw instrument groeit de belangstelling. Het gaatom stedelijke herverkaveling . Het is te beschouwen als een combinatie van hetlandinrichtingsinstrument dat wij kennen (voorheen: ruilverkaveling) en deDuitse Umlegung. Met stedelijke herverkaveling beoogt men, kort gezegd,onhandige eigendomsverhoudingen aan te passen aan het vernieuwingsplan waaroverbrede overstemming bestaat. Gemeenten hoeven niet meer te interveniëren met aankoopof onteigening. Het werkt alleen als onder de eigenaren groot draagvlak bestaatvoor de transitie èn de transitie voor allen resulteert in een positievefinanciële uitkomst (eventueel dankzij de inzet van een overheidsbijdrage). Eenkleine minderheid van weigerachtige eigenaren kan met een wettelijke stokachter deur het laatste zetje krijgen om te participeren.
Zelfrealisatierecht
Wie het discoursover de hoofdlijnen van de vaderlandsegrondpolitiek wat langer volgt, merkt dat steeds weer ideeën voor fundamentelewijziging de kop opsteken. Deze voorstellen sterven doorgaans een zachte dood,voor zover ze al echt tot leven komen.
Afschaffing van hetzelfrealisatierecht - met andere woorden: scheiding van grond en bouwrecht- is zon evergreen. Dit zougrondspeculatie en private monopolypositiesuitbannen, de kwaliteit van (woning)projecten verbeteren en het kostenverhaal voor publieke voorzieningenversimpelen. In 2006 ging het kabinet uitvoerig op dit voorstel in. Aan de handvan onderzoek beargumenteerde het kabinet datde gemeente met publieke instrumenten de (veronderstelde) nadelen kantegen gaan, dat niet is aangetoond dat publiek aangestuurdegebiedsontwikkelingen tot betere kwaliteit leiden en dat doorbreking van hetzelfrealisatiebeginsel haaks staat op Europees recht. Naar aanleiding van eenadvies van de VROM-Raad over het grondbeleid, gaat het kabinet in 2009 opherhalingsoefening . De Tijdelijke Commissie Huizenprijzen die een parlementaironderzoek instelde naar de stijging van de huizenprijzen, zet de traditieonbekommerd voort. In haar advies (2013) veronderstelt zij dat hetzelfrealisatierecht de concurrentie op de bouwmarkt zal verminderen. Decommissie "acht het noodzakelijk dat de effecten van zelfrealisatie grondig
worden onderzocht". Het is verwonderlijk dat dezecommissie onderzoek dat al lang verricht is (op verzoek van de Tweede Kamer) ende eerdere kamerbehandelingen van dit dossier volstrekt negeert. De TweedeKamer heeft deze maand in een motie toch weer de noodzaak uitgesproken dat deeffecten van zelfrealisatie grondig worden onderzocht . Alleen het teselecteren externe onderzoeksbureau gaat hier plezier aan beleven.
Waarderingsgrondslagbij onteigening
Een andere oudebekende is de discussie over de waarderingsgrondslag bij onteigening.Kortgezegd willen de voorstanders van wetswijziging de verwachting omtrent denieuwe, lucratievere bestemming uitsluiten van de waardering en die louter tebaseren op het huidige gebruik. Dit voorstel was de kern van een hoog oplopendepolitieke strijd tussen links en rechts in 1977 welke de val van het kabinetden Uyl inluidde. Deze traumatische gebeurtenis komt regelmatig ter sprake omde vruchteloosheid van de discussie te illustreren. Het eerder aangehaalde adviesvan VROM-raad uit 2009 geeft niettemin invoering van de gebruikswaarde inoverweging. De kabinetsreactie maakt er terecht korte metten mee. In de eersteplaats is het in strijd met de Grondwetdie volledige schadeloosstelling eist; ten tweede kan het vastgoedeigenarenjuist ontmoedigen om herontwikkeling te entameren en in de derde plaatsontbreekt een garantie dat gemeenten de besparing op verwervingskosten inzullen zetten voor meer ruimtelijke kwaliteit. Het wettelijk stelsel voor hetgrondbeleid blijkt robuust, flexibel en behoorlijk crisisbestendig. De crisislegt bloot dat vooral de
toepassing
van het wettelijk repertoire hetverschil maakt. Op de agenda staan enkele moderniseringen, vnl. op het terreinvan het faciliterend grondbeleid en enkele pragmatische aanpassingen op het vlak van het actief grondbeleid(Onteigeningwet en Wet voorkeursrecht gemeenten).
Nieuweverdienmodellen: gebakken lucht
De hang naar nieuweverdienmodellen lijkt onuitroeibaar. Prima dat incidenteel een energiemaatschappijof een zorginstelling (uit een oogpunt van preventie, ter voorkoming van laterezorgkosten) meebetaalt aan de realisatie van plan. Maar dat blijven incidentelegevallen die geen nieuw verdienmodel opleveren. Om maatschappelijke baten inde plaats te stellen van gewone financiële baten en dat een nieuw verdienmodel te noemen, wekt alleen maarverwarring. Het verbinden van detransitiefase van het vastgoed (dus die van de actieve grondexploitatie) met de beheer-en exploitatiefase vanhet vastgoed en de omgeving daarna en dat presenteren als nieuw verdienmodelis een dwaalweg.
Een weg die ookonnodig compliceert. In de laatste vergadering van de Vereniging vanGrondbedrijven poneerde prof. dr. Geert Teisman de stelling: complexiteit ismooi. Ik ben de tegenovergesteldeopvatting toegedaan. Complexiteit is vaak onvermijdelijk. Maar de-compliceren, ontslakken, meergezond-verstand-aanpak zou ik als leidraad willen nemen, ook bijgebiedsontwikkeling, grondbeleid en grondexploitatie.
Waar vooral behoefteaan bestaat is de combinatie van herontdekt klassiek vakmanschap(retro-innovatie), methodische vernieuwingen (zoals het masterplan nieuwestijl) en prudent ondernemerschap dat inspeelt op de veranderendemarktsituaties.
Expertise en krachtenbundeling zullen we in de komendetijd nog hard nodig hebben. De mega-decentralisatie van zorgtaken van het rijknaar de gemeenten staat voor deur. Die gaat zonder twijfel een enorme impacthebben. Veel tijd, energie en geld gaat zich op de nieuwe taakveldenrichten. Het zwaartepunt bij gemeentenverschuift onvermijdelijk naar het sociale domein. Dat gaat ten koste van hetfysieke domein, waar ruimtelijke investeringen en grondbeleid toe behoren. Datvraagt meer dan ooit om een robuuste, professionele sector die zijn economischeen maatschappelijke meerwaarde adequaat weet aan te tonen, die de relatie met de relevante buitenwereldweet te leggen en die zich niet verlaat verleiden tot uitwijkmanoeuvres.
