In onze vorige blogs uit deze reeks gingen wij in op de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water (KRW), waaronder verbeterdoelstellingen, het verbod van achteruitgang en de uitzondering van het hoger openbaar belang. De Europese Commissie introduceerde in oktober 2022 een voorstel om de KRW te herzien. Naar aanleiding van dit voorstel hebben een aantal lidstaten twee ‘non-papers’ ingediend, waaronder Nederland. Deze documenten hebben geen juridische status maar zijn bedoeld om de discussie over het voorstel op te voeren. De non-papers zien op de uitleg van het verslechteringsverbod in de KRW, de manier van monitoring en vragen om lichtere verplichtingen. In deze blog bespreken wij de inhoud en de achtergrond van deze non-papers.
De KRW is een richtlijn van de Europese Unie die als doel heeft om de kwaliteit van het water in Europa te beschermen en te verbeteren. De KRW stelt onder meer normen vast voor de chemische en ecologische toestand van het water en verbiedt de verslechtering van de waterkwaliteit. De Europese Commissie introduceerde op 26 oktober 2022 een voorstel om, naast de Grondwaterrichtlijn en de Richtlijn Prioritaire Stoffen, de KRW te herzien en aan te scherpen. Het voorstel zoals het nu voorligt heeft echter nog niet de steun van alle lidstaten. Op 22 februari 2024 liet Mark Harbers, minister van Infrastructuur en Waterstaat, in een brief aan de Tweede Kamer weten dat Nederland heeft bijgedragen aan twee non-papers naar aanleiding van dit voorstel. Nederland heeft samen met Duitsland, Denemarken, Finland en Luxemburg de non-papers ingediend met het doel om bepaalde elementen in het voorstel van de Europese Commissie toe te voegen of te wijzigen.
Een non-paper is een onofficieel document dat als doel heeft bepaalde discussiepunten op te werpen die vervolgens door de actoren in de besluitvorming al dan niet kunnen worden meegenomen. De indieners van het voorstel kunnen niet aan het voorstel gehouden worden. Het is een informele manier voor lidstaten om voorstellen te doen zonder dat daar een juridische status aan gekoppeld wordt. Nederland dient vaker non-papers over onderwerpen en voorstellen die binnen de Europese Unie spelen. Zo stuurde Nederland vorig jaar een non-paper in over het voornemen van de Europese Unie om een Verordening inzake kritieke grondstoffen te introduceren binnen de Europese Unie.
In deze blog bespreken we de inhoud en de achtergrond van de twee non-papers.
De eerste non-paper gaat over het verslechteringsverbod van de KRW. Dit verbod houdt in dat de toestand van het water niet achteruit mag gaan als gevolg van menselijke activiteiten. In het Wezer-arrest oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) dat niet iedere verslechtering van de waterkwaliteit een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen (ECLI:EU:C:2015:433). De inhoud van het verslechteringsverbod werd in dat arrest door het HvJ EU verder ingekleurd. Het HvJ EU overwoog dat het verslechteringsverbod niet alleen geldt voor de algemene toestand van het water, maar ook voor de toestand van elk afzonderlijk kwaliteitselement. Dit arrest kwam in een eerdere blog al uitgebreider aan de orde.
De Europese Commissie wil het verslechteringsverbod versterken door nieuwe of strengere normen toe te voegen voor bepaalde stoffen die schadelijk zijn voor het water. De vijf lidstaten zijn het niet eens met deze aanpak. Zij vinden dat het verslechteringsverbod te strikt wordt toegepast en dat het verbod onvoldoende rekening houdt met de praktische gevolgen voor de waterbeheerders en projecten.
Daarbij wijzen de lidstaten ook op de uitspraak van het HvJ EU over tijdelijk verslechterende effecten op de waterkwaliteit (ECLI:EU:C:2022:350). Volgens het HvJ EU is iedere achteruitgang van de waterkwaliteit verboden, ook als het slechts om een tijdelijke achteruitgang gaat en ongeacht wat de oorzaak is. Voor een uitgebreidere uitleg over dit arrest verwijzen wij naar ons eerdere blogbericht. De lidstaten merken op dat bij het realiseren van een nieuw waterproject dat een tijdelijke achteruitgang van de waterkwaliteit veroorzaakt zonder permanente consequenties alleen kan worden toegestaan door gebruik te maken van de uitzondering van artikel 4 lid 7 KRW. Dit is de uitzondering van het ‘hoger openbaar belang’ waar wij eerder een blogbericht over schreven. Volgens de lidstaten heeft het arrest invloed op projecten die uiteindelijk op de langere termijn erop gericht zijn om de waterkwaliteit te verbeteren. Dit invloed verergert volgens de lidstaten door het toevoegen van nieuwe of strengere normen aan de KRW. De lidstaten wijzen in dit verband op twee problemen in de praktijk.
Ten eerste stellen de lidstaten dat sommige activiteiten, zoals onderhoudswerkzaamheden of natuurherstelprojecten, een kortstondige impact kunnen hebben op het water, maar verder geen langetermijngevolgen hebben. Zij vinden dat deze activiteiten niet onder het verslechteringsverbod moeten vallen, omdat zij uiteindelijk bijdragen aan de verbetering van de waterkwaliteit.
Ten tweede vinden de lidstaten dat het verbod geen rekening houdt met de situatie waarin een activiteit geen nieuwe verontreiniging toevoegt aan het water, maar alleen bestaande verontreiniging verplaatst. Zij geven als voorbeeld het lozen van koelwater of grondwater dat eerder uit het water is onttrokken, of het terugbrengen van gebaggerde sedimenten voor de bescherming tegen overstromingen. De lidstaten zijn van mening dat deze activiteiten geen extra belasting geven op het water en dat zij daarom niet onder het verslechteringsverbod moeten vallen. Het verslechteringsverbod zou alleen moeten gelden voor activiteiten die daadwerkelijk nieuwe stoffen in het water brengen die de kwaliteit verslechteren.
Daarom stellen de lidstaten de volgende definitie van ‘verslechtering’ voor die voor wat betreft het eerste deel is gebaseerd op het Wezer-arrest en voor wat betreft het tweede gedeelte de hier eerder genoemde uitspraak van het HvJ EU uit 2022 wat verzacht (non-paper ‘Deterioration’, p. 2):
“Article 2 (43) ‘Deterioration of the status of a body of water’ means that the status of at least one of the quality elements within the meaning of Annex V to this Directive or of at least one of the pollutants within the meaning of Article 2 (24) of this Directive, falls by one class, even if that fall does not result in a fall in classification of the body of water as a whole. If the quality element or pollutant concerned is already in the lowest class, any deterioration of that element constitutes a ‘deterioration of the status’ of a body of water , unless caused by a relocation of ubiquitous pollutants without a net negative effect regarding those pollutants.
If the status of a quality element or substance deteriorates only for a short period of time, and the quality element or substance is expected to recover within a short period of time, and it is established that no long-term negative consequences are expected on the status of the concerned body of water, such fluctuation does not constitute deterioration of the status of a body of water”.
Met deze definitie beogen de lidstaten om het verslechteringsverbod te verduidelijken en te nuanceren. Volgens de lidstaten houdt deze definitie meer rekening met de praktische gevolgen voor de waterbeheerders. Zij stellen voor om te reguleren dat er sprake is van verslechtering als een activiteit leidt tot een permanente of significante verandering van de toestand van een of meer kwaliteitselementen van het water, die niet het gevolg is van natuurlijke variatie of achtergrondconcentraties. Zij stellen ook voor om te bepalen dat er geen sprake is van verslechtering als een activiteit alleen tijdelijke of marginale effecten heeft op het water, die geen langetermijngevolgen hebben, of als een activiteit alleen bestaande verontreiniging verplaatst, zonder nieuwe verontreiniging toe te voegen.
De tweede non-paper gaat over de rapportage over de voortgang van het doelbereik van de KRW. De KRW stelt als doel dat alle waterlichamen in 2027 een goede toestand moeten bereiken, zowel chemisch als ecologisch. De lidstaten moeten elke zes jaar rapporteren over de toestand van hun waterlichamen en de maatregelen die zij nemen om de doelen van de KRW te bereiken. De Europese Commissie wil de rapportagevereisten aanscherpen en harmoniseren om de vergelijkbaarheid en de transparantie te verbeteren. Het voorstel van de Europese Commissie voorziet hier bijvoorbeeld in door het wijzigen van artikel 8 waarin de methoden voor analyse en monitoring geregeld zijn. De vijf lidstaten zijn het echter niet eens met de aanpak. Zij vinden dat de rapportage over de voortgang van het doelbereik te simplistisch en te negatief is. Zij stellen geen alternatief voor die andere juridisch gevolgen heeft voor wat uiteindelijk de uitkomst van de monitoring wordt, maar stellen wel alternatieven voor om de resultaten van de monitoring te presenteren.
De lidstaten wijzen op het probleem van het 'one out, all out'-principe. Dit principe houdt in dat de toestand van een waterlichaam wordt bepaald door het slechtst scorende kwaliteitselement. Als een waterlichaam voor alle kwaliteitselementen een goede toestand heeft, behalve voor één, dan wordt het hele waterlichaam als niet goed beoordeeld. De lidstaten vinden dat dit principe geen recht doet aan de werkelijke toestand van het water en de inspanningen die zij leveren om de waterkwaliteit te verbeteren. Zij vinden dat dit principe leidt tot een vertekend en demotiverend beeld van de voortgang van het doelbereik.
De lidstaten geven als voorbeeld dat een verbetering van de meerderheid van de kwaliteitselementen naar een goede toestand waarbij één kwaliteitselement dat in de toestand 'niet goed' blijft, hetzelfde algemene resultaat oplevert als een verslechtering van de meerderheid van de kwaliteitselementen naar een slechte toestand en één kwaliteitselement dat in de toestand 'goed' blijft. In beide gevallen wordt het waterlichaam als 'niet goed' beoordeeld. De lidstaten vinden dat dit niet valt uit te leggen, zowel op politieke niveau als aan het publiek. De lidstaten zijn van mening dat het draagvlak voor de maatregelen die nodig zijn om de doelen van de KRW te bereiken, ernstig wordt belemmerd zolang dit de enige indicator is die in de KRW wordt voorgeschreven.
Daarom stellen de lidstaten voor om de rapportage over de voortgang van het doelbereik te verrijken en te nuanceren. Zij stellen voor om naast het 'one out, all out'-principe ook andere indicatoren te gebruiken die de werkelijke toestand van het water en de geleverde inspanningen weergeven. Zo kan een 'distance to target'-indicator worden gebruikt, die de afstand tussen de huidige en de gewenste toestand van het water aangeeft. Daarnaast kan een 'progress indicator' worden geïntroduceerd, die de verandering in de toestand van het water over de tijd aangeeft. Zij stellen verder voor om een 'effort indicator' te gebruiken, die de maatregelen die zijn genomen om de toestand van het water te verbeteren weergeeft. Zij stellen tot slot voor om een 'pressure indicator' te gebruiken, waarin de druk die op het water wordt uitgeoefend door menselijke activiteiten staat. Op die manier wordt de rapportage genuanceerder. Dit kan leiden tot meer draagvlak voor de maatregelen die worden genomen om het water te verbeteren en sluit meer aan bij het uiteindelijke doel van de KRW.
De non-papers van de vijf lidstaten laten zien dat er nog veel discussie is over de herziening van de KRW en dat er verschillende belangen en visies zijn over de bescherming en het beheer van het water binnen de Europese Unie. Het is nog niet duidelijk hoe de Europese Commissie en de andere lidstaten zullen reageren op de non-papers en of ze zullen leiden tot aanpassingen van het voorstel. We houden de ontwikkelingen in de gaten.
